粮食应急体系建设的理论研究与实证分2

粮食应急体系建设的理论研究与实证分析(中)

(四)粮食应急保障的主要措施

粮食应急保障措施大体可以分为3类：

一是供应保障措施，主要包括投放应急成品粮和储备粮，增加进口和限制出口，组织粮食外购，恢复和扩大粮食生产等措施。

二是市场管制措施，主要包括最高、最低粮食库存管制，最高限价、差率限价等粮食价格管制，以及粮食经营资格管制等措施。

三是辅助性措施，主要包括加强市场行情监测、引导舆论等措施。要根据粮食应急的不同状态，相应采取不同的应对措施。从历史经验看，实行严格的市场和价格管制措施，虽然能在短时间内控制、稳定粮价上涨，但不利于吸引区域外粮源的流人，也不利于发挥粮商的积极性。因此，粮食应急保障主要应以增加市场粮食投放量为主要措施，辅之以市场管制措施。

三、粮食应急体系

我国著名学者钱学森认为，所有改造客观世界的从系统角度来设计、建立以及运作的社会实践都是系统工程。粮食应急管理是一项复杂的社会系统工程。因此，粮食安全应急体系建设必须以现代系统论作为理论指导。借鉴国内外公共应急管理的经验，结合我国粮食应急管理的实际，我们认为粮食安全应急体系主要由组织指挥系统、制度系统、信息系统、资源保障系统等几部分构成。

(一)组织指挥系统

粮食应急组织指挥系统一般由应急领导机构、办事机构、执行机构、专家组和应急企业组成。

粮食应急指挥部是粮食应急管理的决策指挥中心，下设办公室作为具体办事机构。

粮食应急执行机构主要由市场监测、市场调控、市场监管、后勤财务等部门组成，负责具体执行应急指挥部下达的有关命令和任务。

专家组由相关领域的专家组成，是应急指挥部的顾问和咨询机构。在粮食应急时，要充分发挥专家的咨询作用，提高政府决策的科学性。

粮食应急企业是具体承担粮食储存和应急调运、加工、供应任务的单位。除了国有粮食购销企业外，还应根据应急的实际需要，选择一部分非国有粮食企业作为应急定点企业。

(二)制度系统

粮食应急制度系统由应急法律法规、应急预案、应急预案操作手册等组成。

1、粮食应急法律法规包括：

(1)一般综合性应急法律法规中的相关条款。

(2)粮食综合性法律法规中的相关条款。如(粮食流通管理条例)中关于粮食应急管理的有关规定。

(3)粮食应急专项法律法规以及政府的规范性文件。

2、粮食应急预案分为政府预案、部门预案和企业预案3个层次。政府预案包括国家、省、市、县(市、区)4级政府制定的粮食应急预案。部门预案包括粮食等相关行政管理部门制定的粮食应急加工、调运、供应方案和储备粮动用方案等部门专项工作方案。企业预案是由粮食应急企业根据政府粮食应急预案规定的任务编制的粮食应急具体行动方案。

3、粮食应急预案操作手册是帮助应急人员执行粮食应急预案的辅助性资料。主要包括：粮食应急状态分级、粮食应急状态处置流程、粮食应急状态处置程序说明、粮食应急组织指挥系统及职责、粮食应急工作通讯录、专家组名单、粮食价格监测点名录、应急粮源分布图、地方储备粮分布图、粮食应急供应企业名录、粮食应急加工企业名录、粮食应急运输企业名录、粮食应急企业对口衔接网络图以及粮食应急工作需要使用的各种规范化文本样式等内容。

(三)信息系统

在突发公共事件管理中，信息是应急指挥决策的基础，信息系统是应急指挥的重要平台。粮食应急信息系统具体由粮食预警监测、决策辅助和应急通讯3个子系统组成。

1、粮食预警监测子系统主要负责粮食市场信息的收集、整理、分析和发布，为组织指挥系统决策提供依据。

2、决策辅助子系统是组织指挥系统决策的数据仓库，具体应包括以下几类信息：当地粮食产需和人口分布基本情况；粮食市场动态行情；应急资源的分布情况；各类应急预案、操作手册、工作方案和应急对策；与应急相关的社会各部门和人员的相关资料。

3、应急通讯子系统是各种应急信息的传递载体。应急信息的快速、准确传递是实现有效应急的重要保证。要在充分利用现有通讯资源的基础上，配置必要的通讯设施，构建各级粮食应急管理机构间以及粮食应急管理机构和粮食应急企业间的指挥调度通讯网络，保证粮食应急通讯的畅通。

(四)资源保障系统

粮食应急资源保障系统包括应急粮源保障、应急供应网络保障和应急资金保障。

1、应急粮源主要是应急成品粮和各级储备粮。从以往的经验看，社会出现集中抢购粮食的持续时间一般在1到3天，集中抢购时的粮食销量通常是正常时的2到5倍。而从浙江的情况看，市场正常的成品粮

库存仅相当于3天的正常销量，即只能保证抢购时1天的供应。因此，如果政府要保证出现集中抢购时3天的市场供应，应急成品粮库存一般应保持10天左右的正常销量。同时，要按照“产区保持3个月销量，销区保持6个月销量”的要求落实好地方储备粮规模。

2、应急供应网络包括粮食应急加工、供应、储运等环节。要根据当地应急供应的实际需要，按照布局合理、统筹安排的原则，建立健全粮食应急加工、供应、储运网络。要将粮食应急供应网络建设纳入当地粮食物流发展规划、军粮供应网点建设规划中，避免重复建设。

3、粮食应急资金主要包括粮食应急管理日常工作的费用、应急粮源的储备费用、应急供应网络的建设维护费用和应急时的各项费用。要把粮食应急费用纳入各级政府的财政预算，建立专项资金，保证粮食应急工作的需要，特别是要重点保证开展粮食应急预防工作的费用和应急粮源的储备费用。