公共政策分析陈庆云(整理)

第一章导论：公共政策

第一节公共政策的本质

一、中外学者对公共政策的界定

1、伍德罗。威尔逊认为，公共政策是有政治家，既具有立法权者制定的，而由行政人员执行的法律和法规。(这个定义对政策内容规定得太窄，并受到政治与行政二元论的影响。)

2、戴维·伊斯顿认为，公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。（这个定义侧重于公共政策的价值分配功能，但对价值可以有广义的理解）

3、拉斯韦尔与卡普兰认为，公共政策是一种具有目标、价值与策略的大型计划。(这个定义强调了政策作为一种以特定目标为取向的行动计划，以及与一般计划的区别，但内涵过于笼统。)

4、托马斯·戴伊认为，凡是政府决定做的或者不做的事情就是公共政策。(这个定义强调了政策的表现形式，特别提出了"不做"的形式，但它没有严格地指出政府要做的事情与决定做的事情之间存在的偏差。)

5、詹姆斯。安德森认为，公共政策是政府的一个由目的的活动过程，这一过程是有一个或一批行为者为处理某一问题或事务采取的。（这一定义强调公共政策是政府官员的活动过程，是政府实际做的事情而不是政府打算或将要做的事情，指出了公共政策的动态性和实证性。但这种理解忽视了价值判断与政策方法的重要性，尤其忽略了政策执行的重要性。）

6、国内学者张金马认为，公共政策是党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行动的准则或指南。其表现形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等等。(这个定义比较全面地指出了公共政策的表现方式，而且突出了它是一种行为规范。但定义没有把公共政策的本质反映出来。)

第二节公共政策的特征与功能

一、公共政策的基本特征

1、整体性

政策的内容和形式具有完整性;政策的过程具有完整性等.

2、超前性

政策是对未来的一种安排与指南,所以必须具有一定的超前性.

3、层次性

不同的主体制定的不同政策是有主次之分的.

4、多样性

由于政府职能管理内容的扩大,而引发的政策问题页涉及到诸多领域,从而变得多元化和复杂化.

5、合法性

政策体现着政府的行为,在法治国家,政府的行为必须依法而行.

二、公共政策的主要功能

1、导向功能政策的导向功能是指政策引导人们的行为或事物的发展朝着政策制定者所期望的方向发展。如改革开放初期，党和国家制定的"让一部分人先富起来"的政策，引导成千上万的城乡居民走上了致富的道路。

2、控制功能政策的控制功能是指政策对社会中人们的行为或事物的发展起到制约或促进作用。政策控制功能的典型例子是我国实行的计划生育政策，它通过政策的控制功能把我国的人口总量和增长率控制在一个与我国经济和社会发展相适应的水平上。

3、协调功能国家的管理活动是一个复杂的系统过程，其申有许多利益关系需要协

调，以保证整个国家社会生活的和谐进行。比如"长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共"，就是协调执政的共产党与各民主党派之间关系的基本政策;实行民族区域自治，坚持民族平等，民族团结和各民族共同繁荣的政策，反对大汉族主义和地方民族主义，是我国协调各民族关系的基本政策。

4、象征功能政策的象征功能是指政策仅具有符号意义，不产生实质性后果，主要发挥象征性作用。例如在我国推广使用普通话的政策。我国地域广阔、方言众多的国情决定了这项政策仅具有象征性的意义。但是，这项政策的意义就在于它具备的象征功能表达了人们应当以此为努力方向的目标趋势。

第三节政府市场公共政策

一、公共政策形成的逻辑起点

二、政府干预政策及其缺陷

三、政府、市场、公共政策相互关系的再分析

第二章公共政策分析及其历史沿革

第一节公共政策分析的框架

一、公共政策分析的内涵

二、公共政策分析的三种模式

三、综合分析框架

第二节公共政策分析要素

一、政策问题

二、政策目标

三、政策方案

四、政策模型

五、政策资源

六、政策评价标准

七、政策效果

八、政策环境

九、政策信息

第三节公共政策分析原则

一、系统原则

二、预测原则

三、协调原则

四、必要多样性原则

五、分解综合原则

六?⒚裰髟?

第四节公共政策分析历史沿革

一、政策分析产生的历史背景

二、政策科学的诞生与发展

三、后工业社会的政策分析

第三章公共政策分析方法论

第一节现代科学方法论

一、科学方法的三个层次

二、现代科学方法论的内容

三、现代科学方法的认识论原则

第二节公共政策分析方法论基本内容及其相互关

一、事实分析

二、价值分析

三、规范分析

四、可行性分析

五、利益分析

第三节公共政策分析的模型方法论

一、关于模型方法的基本思想

二、政策分析中的数学模型

三、建立数学模型应该注意的问题

第四节系统方法与系统分析

第一节系统分析方法

一、什么是系统分析

（一）系统的概念

美国韦氏词典把系统定义为：是有组织的或被组织化了的总体；又构成总体的各种概念、原理有规则的相互作用和相互依赖的形式组成的诸要素集合。系统包含三大基本特征：第一，系统是由要素组成的；第二，各要素间存在着相互联系、相互作用的关系；第三，由要素及要素间关系构成的整体具有特定的功能。

（二）系统分析的概念

系统分析是一门新兴的边缘学科，至今还没有统一的定义。国外学者对系统分析有不同的看法，例如：

政策科学家克朗认为，系统分析可以被视为由定性、定量或两者相结合的方法组成的一个集合，其方法论源于科学方法论、系统论以及为数众多的涉及选择对象的科学分支。应用系统分析的目的在于改进公共的和私营的组织系统。

贝塔朗菲认为，系统分析提出一定的目标，为寻找实现目标的方法和手段，又要求系统专家或专家组在极其复杂的相互关系网中，按最大效益和最小费用的标准去考虑不同的解决方案并选出可能的最优方案。

费茨杰拉德认为，系统分析方法是分析和评价系统中各个决策点就系统的效果所产生的各种影响和制约。在系统分析中，一个系统的设计是以各种决策点为依据。

切克兰德认为，系统分析是系统观念在管理功能上的一种应用。是一种科学的作业程序或方法，考虑所有不确定的因素，找出能够实现目标的各种可能方案。然后，比较每一方案的费用效益比，通过决策者对问题的直觉与判断，以决定最有力的可行方案。

美国兰德公司认为，系统分析对于运筹学的关系犹如战略之于战术的关系。

综上所述，系统分析是一种系统研究的方法，他运用现代科学的方法和技术对构成事物的系统的各个要素及气象和关系进行分析、比较、评价和优化可行方案，从而为决策者提供可靠的依据。因此，可以将系统分析看作根据客观事物所具有的系统特征，从事物的整体出发，着眼于整体与部分、整体与结构及层次、结构与功能、系统与环境等方面的相互联系和相互作用，以求得最优化的整体目标的现代科学方法及政策分析方法。

二、系统分析的特征