论城市管理中的公众参与

论城市管理中的公众参与

摘要：市场经济的深入和全球化、民主化进程的加快对现有的公共管理体制提出了严峻的挑战。面对这些挑战和公民社会的发展，公众参与的理念正成为解决这些问题的新思路、新方法、新指导之一。在此背景下，本文将研究的视点放在中国城市管理中公众参与，仅就公众参与城市管理的意义、现状问题及改善意见这三方面谈几点看法。

关键词：城市管理公众参与

中图分类号：f291.1 文献标识码：a 文章编号：

公众参与城市管理与我国城市建设管理领域一直倡导的“人民城市人民建、人民城市人民管”的思想高度一致。实践证明，不论在传统的计划经济体制下，还是在市场经济体制下，让公众广泛参与城市管理，坚持走群众路线，是提高城市管理水平、建设宜居城市不可动摇的管理理念。城市建设管理涉及领域广泛，本文仅就公众参与城市管理的意义、现状及改善意见谈几点看法。

一、公众参与城市管理的意义

1.1公众参与城市管理可以提高城市管理的效率

所谓公众参与指的是公民参与政府公共政策的权利，其含义是指在社会事务中，公民有权通过一定的程序或途径参与公民利益相关的决策活动，以使该项决策符合广大公民的切身利益。公众参与城市管理就是公民通过一定的程序和途径参与城市管理的决策活

动，它是构建“和谐城管”的必要保障，也是形成覆盖城乡的城市管理网络最有效的途径。公众参与城市管理后使公众群体不仅是被动的被管理者，同时也成为了城市管理的参与者。不但能够更好的集思广益，也能提高公众的自律意识，从而大大提高城市管理的效率。

1.2公众参与城市管理可以降低城市管理交易成本

城市管理是有成本的,其中交易成本对管理的效率至关重要。传统的城市管理中，政府实际上是管理的惟一主体,项目的决策管理效率较高，但是项目在运行中会暴露出许多问题,由于没有充分考虑利益相关者的要求和切身利益,往往导致这部分利益主体的不合作行为,阻碍项目的顺利进行,无形中增加了管理的交易成本。因此,为了实现政府与利益相关者的正和博弈,必须注重两者的合作,积

极培养公众参与城市管理的多元化主体,在利益的驱动下,提高管

理的效率,降低交易成本。[1]

1.3公众参与城市管理有利于加强对城市公共服务管理的效果

部门的监督,防止腐败的发生。公众全面参与城市公共服务管理,充分了解从决策到执行的各种信息,衡量利弊得失,协助政府取得

更好的政策效果。公众参与城市公共服务管理可以促使政府改革与现代社会不相适应的规定和做法,简化办事程序,便民利民。政府作为一种特殊形态的组织,其中包括着三种层次的利益,即公众的利益、政府组成部门的利益和政府组成人员自身的利益。在民主的政

府中,公众的利益居于主导地位,政府的一切活动都应围绕其展开。但是,政府组成部门的利益和组成人员自身的利益具有自我扩张的要求,时常与公众利益发生冲突,有时还会超过公众的利益而占上风。公众参与可以形成一种强大的外部压力,监督政府运行,保障政府以公众利益为活动宗旨,抑制政府组成部门和组成人员自身的利益对公众利益的侵蚀。[2]

二、公众参与城市管理现存问题分析

2.1公众参与比较随意

目前公众参与城市管理不是强制性程序，各部门、单位对是否实行公众参与具有自由裁量权，一定程度上制约了公众的参与。同时公众参与规划管理也缺乏法律依据。这些原因都导致公众参与城市管理比较随意。在城市规划管理的相关法律文件中,除《中华人民共和国城市规划法》第二十一条、二十二条规定:“城市总体规划的编制及重大调整须经同级人民代表大会或者其常务委员会审查同意”；建设部1991年颁布的《城市规划编制办法》第九条规定:“编制城市规划应当进行多方案比较和经济技术论证,并广泛征求有关部门和当地居民的意见”;《村庄和集镇规划建设管理条例》第十七规定:“村庄、集镇规划经批准后,由乡级人民政府公布”外,几乎再没有涉及公众参与的条款,而且,这3条也仅仅只是提供了一种间接、被动、可有可无的参与途径。也就是说,法律对公众参与规划管理并未提供足够充分的依据,更无详实可循的途径和程序。

所以,现实生活中,公众一旦遇到具体的规划管理问题,往往找不到合法、合理参与管理的渠道。[3]

2.2公众参与缺乏组织整合

公众参与城市规划管理，这一指称中“公众”也就是俗称的人民群众，并不局限于市民个体，从欧美发达国家的实践中可以发现，单个市民参与城市规划，并对规划决策层面起效应的成功案例几乎没有，而由个体所组成的团体或利益集团在公众参与城市规划中起着不可忽视的作用，有时甚至是举足轻重。反观我国城市社区基层的组织—街道办事处没有城市规划决策的参与权，在规划管理中，只规定了行政强制权和行政检查权，行政强制权主要有受区房屋、规划部门的委托，责令立即停工、强制拆除违章搭建、违章建筑，行政检查权主要是协助区规划部门监督检查所辖区域内的违法建设。居民委员会名义上是群众自治性组织，实际上从经费来源、机构设置等方面都受制于政府机构，成为政府的一条“腿”。城市区域规划直接关系到社区居民的利益，但是人民群众通常以个人而非团体的声音向政府规划部门表达意愿，在多大程度上能引起决策者的重视，这是不得不让学者们产生怀疑的。[4]

2.3公众参与管理效果欠佳

就目前而言，公众参与的效果几乎完全取决于掌握城市命运的主政者的价值取向和综合素质，决策方案中公众的意见反不反映或反映多少，公众自身根本无法知晓，更无法落实和监督。加上公众

的力量有限，层次不高，没有形成整合的集团力量，尚属自发的个人行为，对管理决策极少影响，公众参与几乎流于形式。这种出于某种需要的公众参与无疑不利于城市管理民主决策，不利于城市管理根本宗旨的实现，最终必使城市管理目标的实施结果大打折扣，给管理带来更多的对立面而不是支持者。

三、改善公众参与城市管理现状的对策分析

3.1借鉴国外经验

世界各国实践表明,城市政府在管理过程中的作用固然重要,但没有广大城市利益相关者的积极参与,城市管理的成本将十分高昂,城市管理的效率将非常低下,改革城市管理取决于公众和其他利益相关者积极参与城市事务。[6]目前,我国城市规划仍停留在封闭状态,承袭了计划经济体制下政府包揽社会生活的一切方面的传统管理模式,缺乏一个公众参与的机制。规划师或城市管理者缺乏与公众保持沟通的传统,大部分领导和规划师只是在理论上承认公众参与的重要性,但并没有把公众参与上升到城市规划决策以至一切决策的最初出发点和最终目的高度上来,绝大多数的规划决策由城市的主要领导人立项定案,使公众难以关心和支持城市规划与建设。尽管当前城市规划过程已有一定程度的公众参与,但仅是一种事后的、被动的参与,是初级阶段的参与。近年来,公众参与城市规划在国外得到较好的实践,它对我们探索适合我国国情的公众参与模式具有重要启示。