浅议中国行政程序的规范化

浅议中国行政程序的规范化

【论文摘要】行政程序是行政行为在时间和空间上的表现形式，公正和完善的行政程序是法治国家的一个重要标志。经过多年的努力，我国在规范行政程序上，虽然取得了比较可观的成绩，迈出了可喜的一步。但还存在很多缺陷，主要表现在缺乏一部统一的行政程序法典，一些行政行为在程序上处于无法可依的窘迫状态，现有的一些行政程序规范片面性强，可操作性差，缺乏透明度和参与机制等。这种现状充分表明我国的行政程序规范化建设大大落后于依法行政和发展社会主义市场经济的实际要求，与社会公众对行政管理透明度的要求及日益增强的参与愿望格格不入，不利于保障人权、消除腐败、提高效率，亟待需要我们认真面对，慎重对待，并尽快加以解决，实现其规范化。行政程序的规范化是贯彻依法治国方略的重要步骤，是依法行政的关键和重要内容，对于建设民主政治，保障公民基本权利，遏制和消除腐败现象，提高行政效率，建立健全社会主义市场经济体制，建设社会主义法治国家都具有十分重要的意义。因此，转变“重实体、轻程序”的观念，并致力于推进行政程序法典化，建立公正科学的行政程序基本制度，如信息公开制度、回避制度、听证制度、时效制度等等，是我国当前行政程序规范化建设的重要任务。

【关键词】行政程序规范化法典化

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党的十五大报告中确立了“依法治国，建设社会主义法治国家”的重要方略。依法行政，作为依法治国的关键和核心所在，日益引起人们的

高度重视，怎样才能做好依法行政工作是目前各界所关注的焦点之一。从行政法的基本原理看，行政主体行使权力不仅要受实体法规范的制约，而且还应当根据规范化的行政程序行使权力。只有在实体和程序两个方面都符合法律的本质要求，才能从根本上达到依法行政的目的。由此可见，行政程序在依法行政中具有重要作用，没有规范化的行政程序，就不可能真正实现依法行政。既然行政程序如此重要，那么，我国目前的行政程序现状如何，又如何才能使行政程序规范化呢？本文拟从行政程序的涵义出发，对我国的行政程序规范化建设略提管窥之见，以期推进依法行政的进程。

一、我国行政程序现状及形成原因分析

（一）行政程序的涵义

在现代汉语里，程序意味着具有一定形式的社会存在为实现一定目的而进行的活动方式、步骤和过程。［1］从法律学的角度来看，法律程序一般指按照一定的顺序、方式和手续来做出决定的相互关系。［2］行政程序是最重要的法律程序之一，古今中外的法学界对行政程序涵义的解释各有差异。综合分析比较各种观点，本人认为，行政程序是指行政主体的行政行为在时间和空间上的表现形式，即行政行为所遵循的方式、步骤、顺序以及时限的总和。［3］

（二）我国行政程序现状

新中国建立后，我国制定了一些包含一定行政程序内容的法律规范，如20世纪50年代初国家颁布的《关于劳动争议解决程序的规定》、《政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定》等法律文件。十

一届三中全会以后，随着社会主义法制建设的深入，行政程序的规范化、法律化有了进一步发展。在行政法领域，行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政监察法、行政复议法、最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》先后颁布实施，初步形成了一套程序保障体系。

***年出台的《行政诉讼法》更是具有里程碑的意义，它将符合法定程序作为具体行政行为合法的三大条件之一，从司法审查的高度对行政行为提出了程序上的严格要求，确立了行政程序违法导致行政行为无效的原则，为我国行政法治建设奠定了坚实的基础。1996年颁布实施的《行政处罚法》，是我国行政程序法治最典型的立法，第一次确立了行政听证制度。该法所规定的各项行政处罚程序制度，对于防止行政执法人员滥用权力、保障行政行为公正合理进行、保护公民、法人或者其他组织的合法权益，具有特别重要的意义。2003年8月颁布的《中华人民共和国行政许可法》，是继行政诉讼法、行政处罚法及行政复议法颁布实施后行政法制建设领域又一部极其重要的法律，是我国民主法制建设史上的又一座里程碑。它对行政许可从主体、内容到程序都做了全面系统的规定，这必将推动我国行政程序规范化的整体水平再上一个新的台阶。但是，客观地看，我国现行行政程序与规范化的行政程序仍然相距甚远，存在着许多不可忽视的问题，这些问题表现在：

1.行政程序立法不统一，没有一部统一的行政程序法典。我国目前的行政程序规范虽然有了一些，但零星分散，既不便于当事人遵照执行，

也不便于行政机关操作。而且，尽管我国行政程序法律条文早已有之，但大部分都是少量的行政程序规范和大量的行政实体规范结合在同一法律文件中，形成了行政实体法和行政程序法互相掺杂的局面。并且由于我国行政程序的立法往往是各自为政、各行其是，出现了行政程序设置不科学、不统一，权限重复、交叉、冲突，以及程序繁琐等现象。同时，许多行政行为缺乏必要的程序性规定，未形成一个比较完整统一的行政程序体系。行政征收、行政给付、行政确认、行政裁决、行政奖励、行政规划、行政契约等大量的行政行为目前在程序上都基本无法可依。

2.本就不多的行政程序法律规范也具有很大的片面性。有相当一部分行政活动缺乏透明度，缺乏参与机制，没有说明理由、听证程序，甚至当事人没有申诉权。一些有利于实现民主、公正原则、保障公民权益、提高行政效率的程序制度没有形成制度化、法律化和规范化，没有建立或健全应有的时效制度。同时，在有限的行政程序法律条文中，也是要求行政相对人遵守义务的规定多，行政主体的程序义务少，并且普遍缺乏法律责任的规定。

3.在实践中，由于法律忽视对程序要件的条文规定，因而缺乏操作性；工作人员轻视程序，不按程序办事已成一大恶习。这样对程序性规定的忽视，加上许多由文件政策构成的准法律系统在起作用，就使得本就有限的程序条文得不到落实，有法不依成了常有的事。

（三）原因分析

导致我国行政程序不够规范的原因主要有以下几个方面：

1.“重实体、轻程序”的观念仍然根深蒂固。我国历史上缺乏民主法制传统，中国法制史上有关行政程序立法理论几乎是空白，更谈不上给我们留下民主行政程序方面的法律文化遗产，而近期的社会主义法制建设由于是政府推进型的模式，广大民众缺乏思想观念上的跟进，政府自身又只注重对实体权力的限制，从而导致“重实体、轻程序”的观念始终左右着立法和执法活动。

2.行政行为范围广泛、复杂，且变化频繁，行政程序立法存在技术上的困难。我国幅员辽阔，中央到地方行政机关林立，职能广泛，要对各种行政机关的各种行政行为程序做出统一的规范，必然会遇到许多意想不到的立法技术上的困难。这种压力，无形中滞缓了行政程序规范化的步伐。

3.行政程序法典化的理论准备不足。法典化是行政程序规范化的核心，行政程序法典化必须具备比较充分的理论准备，尤其需要在比较研究各国行政程序法典内容、借鉴外国成功经验和失败教训方面做大量基础性的工作。［4］近年来我国对于行政程序法典化问题的研究虽有较大的进展，但相对于行政程序法典化的要求仍相对滞后。

以上原因造成了我国的行政程序规范化程度大大落后于依法行政和发展社会主义市场经济的实际要求，与社会公众对行政管理透明度的要求及日益增强的参与愿望格格不入。显而易见，规范化的行政程序是大势所趋，我们应当顺应这个潮流，早日实现行政程序规范化。二、我国行政程序规范化的意义

行政程序规范化是贯彻依法治国方略的重要步骤，对于发展民主政治，