城市基层治理“横向+纵向”的宜昌实践

城市基层治理“横向+纵向”的宜昌实践

作者：卢斌

来源：《学习月刊》 2019年第9期

卢斌

2019年5月，中办印发《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》，提出要夯实党

在城市的执政基础，推进城市治理体系和治理能力现代化。近年来，如何顺应城市规律破解

“城市治理赤字”、提高城市治理质量，是我国快速城市化进程中无法回避的现实问题。

西陵区是湖北省宜昌市的老城区、中心区、核心区，辖区常住人口近60万，占全市城市人口的50%。“服务经济主导、全域城市化、全民市民化”，是新时代西陵区最显著的区情特征，也是实现高质量发展的现实基础。2016年以来，西陵区坚持以城市党建引领城市治理创新，先

后构建了以“党建主导型业委会”为抓手的横向自治平台+以“群团组织带动型社会组织”为抓手的纵向组织纽带，致力于优化城市治理结构、提升城市治理能力，努力让城市成为人民追求

美好生活的幸福家园。

一、城市基层治理的“新时代之问”

随着城市化进程的快速发展，“城市治理赤字”日益凸显，主要表现为：治理力量单一、

治理关系倒置、治理成本畸高、治理效果不佳。这些现实问题，亟需大胆创新、全力破解。

2018年11月，习近平总书记在上海考察时强调，城市治理的“最后一公里”在社区。从

基层基础看，社区是“体制内”的工作单元，小区是“体制外”的法定单元，社区由若干小区

组成。城市治理打通“最后一公里”的关键在于，从社区延伸到小区，重点解决好“最后一百米”的问题——小区治理。

1.新时代的社会主体特征：是农村还是城市？

2017年底，我国的城镇化率达到58.52%。据分析，到2040年，我国的城镇化率将上升到75%。研究表明，城镇化率突破50%，标志着社会进入了城市时代。从人类历史进程的角度看，“城市时代”是新时代的重要特征。很显然，进入城市时代，如果再沿用“熟人社会”的“农

村思维”来治理“陌生人社会”的城市，结果会越治越难、越治越乱。

做好新时代的城市治理工作，必须首先认清新时代的社会主体特征：新时代社会主体已经

从农村转向了城市。其次，要遵循城市规律、强化城市思维。当务之急在于，打破条块分割、

自上而下的线型静态治理模式，走向“共建、共治、共享”的现代公共治理路径，形成“人人

参与、人人负责、人人奉献、人人共享”的城市治理格局。

2.城市党建的一线源头：是社区还是小区？

社区居委会是基层群众性的自治组织。但是，在基层实践中会变成从属于街道办事处之下

的“第六级政府”。其所有的人、财、物都来自公共财政的保障，“行政色彩”远远大于“自

治色彩”。

城市是“陌生人”社会，大多数市民8小时之内是“单位人”，8小时之外回归到小区生活，大多是不相往来的“一盘散沙”。2007年《物权法》的颁布，意味着小区成为了最基础的“城市法定细胞”。在此之前，我们常说城市党建的源头在社区，城市化充分发展之后，小区

亮了身份、站了出来、成为主体。如果我们还停留在党建只抓到社区层面的不充分认知上，社

区党组织必然“心有余而力不足”，成为悬在小区之上的“架空层”，而这恰是当下全国城市

党建的通病。对此，现实的选择是，夯实最基础的城市单元，把城市党建的源头从社区延伸到

小区，充分发挥好小区党建的“源头作用”，抓实抓好居民小区治理，做优做强市民和党员全

天候生活宜居的主阵地。

3.城市治理的主导方式：是他治还是自治？

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民

民主的真谛。”“有事好商量”，便是城市治理中的一大法宝。在城市基层，是选择“常态治理”还是选择“应急处置”的纠结状态几乎无处不在。对与市民生产、生活、生态息息相关的

文明创建、征收征迁、环境整治等，党委政府大多采用“天天维稳、时时应急、事事倒逼”的

应急方式来抓落实。而这种“应急式”的治理方式，完全不可持续。因此，必须把城市治理的

方式由“他治”转变为“自治”，广泛凝聚市民力量，激发出城市治理的“内生动力”，众人

的事情由众人商量，市民的事情由自己去办。

4.城市治理的主体身份：是政府还是市民？

市民，是城市的主人，也是城市治理的主体。长期以来，受各种因素影响，城市治理中的

大多数工作由政府主导主办、大包大揽、出钱出力。但是，治理却陷入了“唱独角戏”的怪圈，最终形成了“政府想做好事、落的都是不是”的困局。究其原因，主要是治理的主客体关系倒置、错位了。破解“城市治理赤字”，理应让主体负责、主人归位。因此，必须搭建法定的组

织化平台，培育自治组织，增强自治力量，引导政府、市民、社会三方步入正常轨道，共同推

动政府施政、居民自治、社会协同的良性互动。

二、城市基层治理的“两大创新实践”

在城市基层治理中，组建小区业委会等接地气的法定组织，解决了以“物化”为主的基础

权益问题，可以定位为“横向平台”；推动社会组织建设，搭建“第三部门”，解决了以“人

本化”为主的发展权益问题，可以定位为“纵向纽带”。

1.构建横向的自治平台：创新“党建主导型业委会”建设

1991年，全国第一个业委会在深圳罗湖区成立。然而历经28年的实践发展，全国中等城

市中心区的业委会组建率大多徘徊在30%左右。为什么业委会的组建如此之难？根本原因在于，业委会的组建处于一种自主自发状态，缺乏高效的组织引领机制。为此，从2016年初开始，西陵区以党建为引领，创新了“三大举措”，全面推进“业委会组建100%覆盖工程”。

一是创新将“临时党支部建在小区上”。全区共有277个小区，全覆盖组建了临时党支部。先把业主中的党员组织起来，再去组织广大业主，形成了上连街道社区、下连业委会和党员的

组织体系，实现了党的组织向小区、家庭、居民个人等领域的覆盖。二是开展了“党员责任区

闪光行动”。像“农民种地、工人做工”一样，划分出党员“责任区”5179个，发动6837名

党员带领市民参与城市治理。据统计，在277个业委会中，有党员的业委会占82%，党员占业

委会委员人数的42.6%。三是搭建了小区自治平台。以“小区党组织+业委会+物业公司”为基础，建立了居民协商议事平台、社区协商议事平台，完善了政府、社区、业委会“三三联动”

协商机制，整合各类资源和力量共同参与自治，有力提升了城市治理能力。

仅仅一年半时间，西陵区业委会组建率从2015年底的28%增长至2017年6月的100%，组

建速度在全国中等城市中处于领先地位。西陵区首创的“党建主导型”城市小区治理新模式获

评2018年“湖北十大党建品牌”，为全省105个县市区中的唯一。治理经验先后被中组部、中央党校、人民日报社、新华社等单位和《半月谈》《党员生活》等媒体推向全国。