我国公共管理模式中存在的问题及解决路径

参考文献：
１ 欧文·Ｅ ·休斯： 《 公共管理导论》 ， 中国人民大学出版社， ２ ０ ０ １ 年。 ２ 王德高： 《 公共管理学》 ， 武汉大学出版社， ２ ０ ０ ５年。 ３ 陈荣富： 《 公 共 管 理 学 前 沿 问 题 研 究》 ， 黑 龙 江 人 民 出 版 社， ２ ０ ０ ２年。
（ 本文作者 安徽师范大学政法学院硕士研究生 安徽 ４ １ ０ ０ ３ ） 芜湖 ２
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工作。弹性化政府模式主张行政人员实行岗位轮换和分流。 这样做， 一方面可以使工作人员更好地了解经济和社会的需 要， 消除政府的社会价值和公众的隔阂， 使政府的决策更符合 公众的要求； 另一方面可以打破公务员的铁饭碗， 保持政府的 弹性和活力； 其三， 打破政府机构设置“ 上下对口” 的僵化模 式， 增加地方政府的灵活性。在总的原则指导下， 地方政府应 从本地实际出发， 因地制宜地设计自己的机构和分解职能， 不 搞一刀切， 国务院有什么机构， 地方也要有什么机构， 上下对 口。 （ 四） 借鉴解制型政府模式， 实现政府行为的法制化。 目 前在我国高度集中的计划经济体制下形成的管制行政模式没 有彻底打破， 应当彻底解除这种管制， 变管制行政为服务行 政。另外， 我国建立在市场经济基础上的法制尚不完善， 我国 目前的法律、 法规、 条例还远不像西方国家多到数不清的地 步， 执法也没有出现西方国家“ 合法不合情” 的地步， 在许多地 方还处于“ 无法可依” 状态， 即使有法可依， 也往往是有法不 依， 执法不严， 违法不究， 甚至知法犯法， 执法犯法。因此市场 经济秩序的建立， 需要法律条件和众多的行为规则。在通过 法制的形式确立经济秩序的同时， 也必须以法制的形式确立 自身的行为和权力运行机制， 真正实现依法行政， 依法治国。 我国公共管理中存在诸多困难和限制等不利因素， 但并 不意味着公共部门不能实施管理。对于公共部门而言， 只要 做好以下几个方面的工作， 管理仍是一个有目的的工具。第 一， 公共管理部门的管理者必须抛弃受任期预算限制的短期 主义的思维方式， 打破职责的限制， 打破部门主义的限制， 从 而发展成为一种有全局观， 强调整合的管理途径； 第二， 公共 部门必须选择充满朝气和强有力的领导人负责组织工作。在 一个公共部门有多元化目标并面临着多方干预时， 较好的方 法就是选择强有力的人员进入高层管理岗位； 第三， 制定严格 的规章制度。对公共部门的工作人员随意放弃组织管理目标 的问题， 其管理方法是严格地制定涉及组织活动的规章制度， 确保组织的活动沿着已确定的方向前进。
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政困难， 也有利于提高公共服务质量； 其三， 把企业管理方法 引入政府， 提高公共行政效率。市场式政府强调把一些科学 的企业管理方法， 如绩效评估、 成本核算等引入公共行政领 域， 提高行政效率。 我国政府机构长期以来工作效率低， 其原因是多方面， 不 注重科学的管理方法是其中之一。公共部门和私人部门的管 理有其特殊性， 完全采用私人部门的管理方法未必可行。但 作为管理， 它们又有共性， 私人企业的某些管理方法可以被公 共行政管理借鉴， 例如私人企业的“ 成本— — —收益” 核算方法 就应当运用于公共行政管理， 使政府树立经营者的“ 成本— — — 收益” 责任意识。通过注重实际工作绩效， 加强成本核算， 从 重行政投入到重行政产出， 从重过程到重结果， 可以提高政府 工作人员的责任感， 以人民的根本利益为价值取向， 节约资 金， 制止浪费， 降低行政成本。当然， 市场式政府的其他许多 方法， 为公共服务的付费制、 政府间协议等也是我们可以借鉴 的。 （ 二） 借鉴参与式政府模式， 加速民主政治建设。 具体做 法有， 其一， 要积极发展第三部门， 让公众直接参与公共管理。 参与式政府模式认为， 把原先由政府承担的公共管理职能中 的一大部分， 转移给自治的和半自治的社会组织来承担， 这是 公众参与公共管理的最直接的形式。因此， 我们应当积极推 动第三部门的发展， 尽快克服目前许多第三部门的官办色彩， 让公众直接参与公共管理； 其二， 实施程序化的公共行政管 理， 从行政程序上保证公民对行政管理的参与。参与式政府 模式强调要通过建立行政管理过程中的程序实现公共行政管 理的民主化、 公开化， 提高公众参与的深度和广度。把公共管 理过程程序化、 法制化， 其民主价值在于它通过法定的程序， 为公众的参与提供了制度化的渠道和保证， 这对我国正在进 行的政治文明建设是很有启发的； 其三， 要建立参与型的公共 决策体制， 实现公共决策的民主化和科学化。党的十六大报 告中指出： 要改革和完善决策机制， 各级决策机关都要完善重 大决策的规制和程序， 防止决策的随意性。防止决策随意性 的最重要的措施是建立参与型的公共决策体制。“ 公共决策 是对社会公共利益的权威性分配” ， 因此， 公民对公共决策的 参与成为关注的核心， 也是当代民主制行政的逻辑起点和中 心内容。一是必须让低层官员和公务员参与决策。二是要积 极引导公众参与决策。 （ 三） 借鉴弹性化政府模式， 建立精简、 统一、 高效能的政 府。 具体做法如下， 其一， 改进管理方式， 推进政府机构改 革。党的十六大报告中指出： 要深化行政管理体制改革， 进一 步转变政府职能， 改进管理方式， 推行电子政务， 提高行政效 率， 降低行政成本， 形成行为规范、 运转协调、 公正透明、 廉洁 高效的行政管理体制； 其二， 做好政府人员的岗位轮换和分流
社会观察
Ｆ Ｕ Ｊ Ｉ Ａ Ｎ Ｄ Ａ Ｎ Ｇ Ｓ Ｈ Ｉ Ｙ Ｕ Ｅ Ｋ Ａ Ｎ
我国公共管理模式中存在的问题及解决路径
● 曹阿美
〔 摘要〕 现行官僚制不是至善至美的管理模式， 它本身存在诸多弊端， 特别是随着社会的发展， 它的弊端日益暴露。在发展 中国家官僚制固有的弊端也是明显的。作为发展中国家， 我国的公共管理模式中存在着哪些问题以及如何解决， 是本文探讨的 主要内容。 〔 关键词〕 公共管理； 政府管理； 解决路径 〔 中图分类号〕 Ｄ ０ ３ ５ 〔 文献标识码〕 Ａ 〔 文章编号〕 １ ０ ０ ６ —２ ２ ５ ４ （ ２ ０ ０ ９ ） ２ ２ —０ ４ ５ —０ ２
一、 当前我国公共管理模式中的问题 欧文·Ｅ ·休斯在《 公共管理导论》 中从战略管理、 管理 内部构成要素、 管理外部构成要素三个方面入手， 将管理的一 般职能概括为 ８项。战略方面有两项即确定目标和涉及操作 计划以实现所定目标； 管理内部构成要素有人员组织和调配、 人事管理制度、 控制绩效； 管理外部构成要素有与组织的外部 单位协调关系（ 它们服从于同一个权力机关） 、 与独立的组织 协调关系（ 政府的其他部门或者不同层次以及利益集团和私 人企业， 它们对组织实现其目标的能力有一定的影响力） 、 与 新闻媒体和公众协调关系（ 组织需要得到新闻媒体和公众的 行动支持、 赞同或默认） 。本文所要探讨的是指狭义上的公共 管理模式， 即政府管理模式。 ２ ０世纪 ７ ０年代以来， 西方国家强调政府对经济、 社会生 活的全面干预， 引发了低经济增长、 通货膨胀、 财政赤字、 高失 业率等“ 滞涨” 现象， 并由此产生了公众对政府的信任危机。 现行官僚制不是至善至美的管理模式， 它本身存在诸多弊端， 特别是随着社会的发展， 它的弊端日益暴露。在发展中国家 官僚制固有的弊端也是明显的。欧文· Ｅ ·休斯指出： “ 官僚 制在发展中国家尤其重要， 但却增加了国家的费用。 ” 此外， 官 僚制还会滋生官僚主义、 机构膨胀、 权力寻租、 效率低下等问 题。作为发展中国家， 我国的公共管理模式中也存在着ห้องสมุดไป่ตู้多 问题。 在我国的政府管理中， 战略管理作为一种管理工具， 受到 政府部门、 非盈利部门的重视， 并得到了广泛的应用。从实际 上来看， 战略仍然不可避免地存在一些负面影响。比如政府 管理人员任期的短期性和行动取向， 很难在其任期内形成一 套长期有效的管理战略管理模式； 公共部门受到预算约束， 往 往不能证明其制定的战略规划是否合理有效； 战略管理可靠 性的分析通常费时费力， 而且现存的一些分析方法不能完全 抓住那些无形的东西； 公共部门对问题的解决习惯于层级下
达文件， 对弹性、 创造性的过程还不熟悉； 公共部门与私人部 门的管理相比， 缺乏完全的自主性与控制力， 常常受到众多干 扰， 这使得公共部门协调任何行动规划时均显得困难重重； 公 共部门的功能主要是政治性的， 与现实的、 理性的环境相反， 因此它们往往无法就适当的方案取得一致意见。例如， 某纳 税团体认为政府的税收方案很慷慨， 但另一受惠团体却认为 不足； 公共部门自身的特点还容易造成公共部门的工作人员 迁就捐赠者或外部利益集团， 而随意放弃组织战略管理的目 标。 管理内部构成要素和管理外部构成要素之中也都存在着 很多问题。管理内部存在的问题， 如政府机构膨胀， 权力扩 张， 人浮于事， 官僚主义， 行政效率低等。管理外部存在的问 题， 如民主和政治参与若是被置于形而上学的层面， 人民的权 利就会被架空， 民主和参与就会落空等。 二、 解决路径 （ 一） 借鉴市场式政府模式， 提高公共服务的质量。 具体 做法有： 其一， 实现公共管理主体的多元化， 变全能政府为有 限政府。在传统计划经济体制下， 我国政府与社会处于高度 一元化结构状态下， 政府几乎包揽了一切社会事务， 扮演了全 能政府的角色。而这种也导致了一些负面的影响如社会功能 分化程度低， 社会权力萎缩， 自治力弱。随着社会主义市场经 济的发展， 政府应当大力支持和促进第三部门的发展， 提高社 会自治能力， 把许多本来由政府承担的公共事务管理转移给 第三部门， 把可以通过市场机制去完成的工作交由市场， 变全 能政府为有限政府， 把政府的边界划定在弥补市场失灵和弥 补社会自治能力不足； 其二， 引入竞争机制， 提高公共行政水 平。某些为社会及公众提供公共服务的政府部门， 如城市建 设、 交通管理、 通信、 环境卫生、 公用事业、 文化教育、 体育卫 生、 社会治安等部门， 过去为政府所垄断， 没有竞争， 影响公共 服务质量。这些直接面对公众服务， 这既可以缓解政府的财