【PPP】PPP项目债券融资的创新模式及案例

【PPP】PPP项目债券融资的创新模式及案例

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PPP模式是经济新常态下保增长、稳投资的关键，而融资又是PPP项目顺利运行的关键。目前，PPP 项目可通过银行信贷、信托、债券融资、产业基金、政策性金融工具、保险融资等方式筹集资金，其中，债券融资是一个有效渠道。

首先，债券是一种标准化的债务融资工具，较之其它融资手段具有成本低、品种多、层次多、规范性强的特点，这对解决PPP项目融资难、融资贵、融资乱的问题，促进PPP高效融资，加快项目落地，具有十分重要的意义。可见，债券市场作为资本市场的稳定器，与PPP项目进行对接，有助于PPP模式的规范健康发展。

其次，债券市场是资本市场的一个重要组成部分。大力发展直接融资，摆脱对银行间接融资的过度依赖，健全多层次的债券市场体系，是我国资本市场改革的重要使命和正确方向。

鉴于PPP模式的重要性和债券的功能定位及融资优势，2015年，国务院出台了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》，提出鼓励符合条件的PPP项目运营主体在资本市场通过发行公司债券、企业债券、中期票据、定向票据等市场化方式进行融资，鼓励项目公司发行项目收益债券、项目收益票据、资产支持票据等。理论上，只要是国内债券市场包含的债券品种，都可以作为PPP项目进行债券融资的工具，关键看融资主体是否符合相关债券发行的条件。

本文主要分析2015年以来债券市场的创新品种，特别是国家发改委主管的企业债券，其他主流品种，如短融、中票、公司债券等由于篇幅不再列示。

本文纲要

一、PPP项目债券融资模式

（一）专项企业债券

（二）项目收益债券

（三）可转换债券

（四）永续债券（可续期债券）

二、PPP项目债券融资案例

一、PPP项目债券融资模式

（一）专项企业债券

自2015年起，国家发改委陆续出台了多个专项企业债券发行指引，涉及城市地下综合管廊建设、战略性新兴产业、养老产业、城市停车场建设、双创孵化、绿色产业、配电网建设改造、市场化债权转股权、农村产业融合发展、社会领域产业以及政府和社会资本合作（PPP）11个领域。

资料来源：根据国家发改委网站发布的各类专项债券发行指引整理而来。

其中，2017年4月出台的《政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券发行指引》对政府和社会资本合作专项债券（以下简称PPP项目专项债券）做出了明确定义：即由PPP项目公司或社会资本方发行，募集资金主要用于以特许经营、购买服务等PPP形式开展项目建设、运营的企业债券。

现阶段支持重点为：能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等传统基础设施和公共服务领域的项目。

不难发现，PPP项目专项债券以外的10种专项债券，都与PPP项目专项债券本身涉及的领域有所契合，因此也可以作为PPP项目债券融资的选择方式。

2017年8月18日，发改委新闻发言人孟玮表示，各类专项债在企业债的制度框架下运行，属于市场化融资品种，在申报上不设区域和规模上限，可成熟一家、申报一家。

目前共核准专项债券2200亿元，累计发行规模近2000亿元。各类专项债券的范围、支持重点、发行条件和审核要求已在相应指引中说明，以下为笔者的归纳。

资料来源：根据国家发改委网站发布的各类专项债券发行指引整理而来。

简要点评：

发行专项债券的目的在于加大对“十一类重大投资工程包与六大消费工程”的支持力度，为其拓展债券融资渠道。其中，十一类重大投资工程包与六大消费工程包括：信息电网油气等重大网络工程、健康与养老服务、生态环保、清洁能源、粮食和水利、交通、油气及矿产资源保障、城市轨道交通、现代物流、新兴产业、增强制造业核心竞争力等十一类重大投资工程包，以及信息消费、绿色消费、住房消费、旅游休闲消费、教育文体消费和养老健康消费等六大领域消费工程。这十一大类重大投资工程与六大消费工程连番抛出，涉及轨道交通、环保、养老健康、信息、能源、物流、高端装备制造等十数个产业，体现了通过产业升级促经济转型的路径。发行相关领域的专项债券，打造专属债券融资方式不言而喻：以投资为经，以消费为纬，依靠债券融资为“去杠杆、防风险、稳增长”的经济增添新动力，为社会资本参与、分享经济转型升级的红利提供新渠道。所以，PPP与专项债券相结合有其天然的契合性。

由于《社会领域产业专项债券发行指引》和《农村产业融合发展专项债券发行指引》重点强调支持重点和发行条件，涉及种类较多，因此以下对两种专项债券单列进行说明。

简要点评：

前面介绍的几种专项债券，除养老产业专项债券外，均属于经济领域，主要扶持从事城市建设、兴新产业、绿色产业的经济主体，解决的是如何在规范化的框架下做大做强经济“蛋糕”的问题，而作为与经济统筹协调发展的社会领域，关乎人们的生活品质和层次，也应配套相关专项债券。因此，发改委在发布《养老产业专项债券发行指引》（发改办财金〔2015〕817号）后，《社会领域产业专项债券发行指引》作为社会领域产业的一般性指引出台，用于扶持文化、教育、健康、体育、旅游等领域协调同步发展，这是对国务院办公厅《关于进一步激发社会领域投资活力的见》（国办发〔2017〕21号）的具体实践。

截至2017年12月末，财政部PPP项目管理库中基本公共服务[1]项目数和投资额分别为1,350个、1.1万亿元，分别占管理库的18.9%和10.4%。

基本公共服务领域项目数季度环比净增29个、年度同比净增523个，投资额季度环比净增312亿元、年度同比净增4,594亿元。项目数前三位是教育343个、旅游310个、医疗卫生261个；投资额前三位是旅游4,261亿元、教育1,753亿元、医疗卫生1,599亿元。详见下图：

管理库基本公共服务项目数（个）

管理库基本公共服务项目投资额（亿元）

图片来源：财政部PPP中心

可见，在社会领域的PPP项目发行专项债券具备较好的市场基础和潜力。但当前，教育、文化、健康等产业还属于次新领域，兼具公益和市场两种属性，需要政府和市场两种力量的共同推进。社会领域专项债券以未来的经营收入作为主要的偿债来源，鼓励采用第三方担保、项目未来收益权、专利等方式担保，有利于增加对社会资本的吸引力。

因此，社会领域专项债券有望作为PPP模式下有效吸引社会资本和民营企业参与社会领域建设的有效工具，并在实践的运营中不断成熟和完善。