我国农村土地制度改革的发展历程及对策

我国农村土地制度改革的发展历程及对策

[摘要]“三农”问题自2003年被中共中央正式写入工作报告以来就成为了我国改革的焦点问题。“三农”问题之所以这样受社会的关注，与农村土地制度在农村的发展过程中所起的巨大作用是分不开的。土地制度在推动我国经济不断发展的过程中也出现了一些弊端，由此，加快我国农村土地制度的改革和创新是非常有必要的。本文中笔者将对农村土地制度改革的历程进行分析，了解我国农村土地制度的现状，找出我国农村土地制度的问题所在并提出相关的对策来帮助“三农问题”的解决，以更好更快地促进我国综合发展。

[关键词]三农；农村；土地制度改革

随着经济的不断发展，三农问题成为了我们关注的焦点，解决三农问题成为我国进一步发展的关键之一，而土地问题又是解决农村问题的一个关键，那么，笔者将对我国农村土地制度进行分析，找出更好地解决农村土地制度问题的对策，使我国走上顺利的发展道路。

1 土地制度的界定

土地制度有广义和狭义的概念之分。狭义的土地制度只是指土地的所有制度、土地的使用制度和土地的国家管理制度。广义的土地制度则是指一切土地问题的制度，是人们在一定社会经济条件下，因土地的归属和利用问题而产生的所有土地关系的总称，包括狭义的土地的所有制度、土地的使用制度和土地的国家管理制度外，还包括土地规划制度、土地保护制度、土地征用制度和土地税收制度等。

随着我国社会经济制度的不断变化和发展，我们对土地制度的理解更倾向于广义的概念，我们不仅重视土地的所有制度、使用制度和国家管理制度，更关注于对新形势下由新的土地关系所产生的新的土地制度，诸如土地利用制度、土地流转制度、土地保护制度和征用制度等。

而农村土地制度则具体包含农村土地产权制度、农村土地经营制度、农村土地流转与配置制度、农村土地管理制度、农村土地组织制度、农村土地收益制度和农村土地利益及动力制度等。

2 我国农村土地制度的发展历程及现状

这是新中国成立以来第一次对农村土地制度进行改革，1949年9月29日通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》，纲领中明确规定：“凡已实行土地改革的地区，必须保护农民已经得到的土地的所有权，凡未实行的，必须发动人民群众建立农民团体，经过清除土匪恶霸、减租减息和分配土地等项步骤，实现耕者有其田。”且土地改革成果于1950年得到了巩固，被写进了法律中，即《中华人民共和国土地改革法》颁布实施。土地改革法的出台提高了农民的生产积极性，

1952年与1949年相比，粮食总产量从11318万吨增长到16392万吨，同比增长了13.14%，可见效果显著。

1954—1956年，社会主义改造收回了土地所有权，由此确立了社会主义性质的土地制度，由农民土地所有制转变为集体所有制。起初是互助组，然后是初级合作社，最后是高级合作社。互助组是劳动协作组织，是农户间通过搭伙等形式进行互助性生产，但生产资料仍是私人所有，初级合作社则是半社会主义性质的组织，集体劳动，评工记分，到了高级合作社后，土地基本上成为了社会主义性质，生产资料由合作社所有，并进行按劳分配。这一过程见证了土地从私有制转变成了公有制。

1957—1978年，由于当时农业供给相对有限，再加上种种历史原因，所以又一次进行土地改革，土地制度由集体所有制转变为三级集体所有制，也就是说，土地由三级集体所有，即人民公社、生产大队、农村生产小队三级所有。但由此也引发了一系列问题，因为农民是人民公社的一员，同样也是生产大队的一员，还是农村生产小队的一员，这样一来，农民的身份变得复杂，也给利益分配增加了负担。

1978—2008年，邓小平提出家庭联产承包责任制，实现了土地所有权和使用权的分离。农户缴够国家的，留够集体的，剩下的都是自己的。对土地有了很大的自主权。据统计，到1983年年底，大约98%的农户都实行了包干到户，家庭承包经营的土地面积占耕地总面积的97%左右。

2008年以后，我国的“新土改”允许土地流转。2008年10月12号中共十七届三中全会提出完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利，加强土地承包经营权流转、管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场。2013年十八届三中全会也启动新一轮土改，土地改革信号积极。

综上可以看出，我国在不断地推出更适合我国国情，更符合我国经济发展的土地制度，但仍然存在着一些问题。

（1）土地产权界定不明确，而产权界定的不明确主要表现在产权主体的不明确，首先，我国的现行法律中规定，农村土地的所有权归集体所有，但各级管理处置权则由国家拥有，集体所有权是有名无实，因而，土地产权界定也出现问题。其次，我国现行的农村集体土地所有权的主体主要有三个，分别是乡镇农民集体、村农民集体和村内各集体经济组织或村民小组。目前看来，真正对土地行使占有、使用、处分和收益等权利的是农户，但农户却不是农村土地的所有者，而土地所有者又是资源配置的主体，同时也是赋予农户土地承包经营权的主体，土地作为一种资源，必然需要进行合理配置，才能保证可持续发展，而农户也需要被分配给土地才能承包经营。因而，产权主体的不明确导致了产权界定的不明确，从而影响了土地承包经营权和土地资源分配的效益。

（2）农村土地多被分割成条块状，每个农户的土地不是集中的，在各地段均有分布，即土地资源零碎化，这不利于土地的规模化和集约化经营。从我国实

行家庭联产承包责任制开始，政府就按照土地的面积、家庭人口数、土地的好坏和距离远近等因素将土地进行了分割，再加上我国本身的特点就是人多地少，这样一来，土地分散状况更加严重。此外，由于土地是家庭承包经营，土地的支配交由农民自己，农户为了自己的生计，会再次将自己的土地进行分割，种植多种品种的粮食，因而从现行制度执行之初这种现象就已经很严重了，更何况还存在土地流转范围和期限受限等问题，农村土地产业化和规模化经营就难以实现了。土地分散，人力和机械操作等都需要进行土地之间的转移，所以说土地的分割造成了农户生产成本较高。这导致了我国农业的粗放经营和低效率经营。