养老保障制度及对策分析论文

论养老保障制度及对策分析

2008年，以新医改方案为标志，我们的国家正在医疗、养老、教育等领域不断完善我们的公共品建设，提出到2049年把我国建设成为中国特色社会主义福利社会作为我国国民经济与社会发展的总体目标。这是我国经济发展的一个新起点，更是一个倡导社会公平、正义、和谐发展的新起点。就像国内很多学者所指出的那样，我们迎来了一场“伟大社会”的建设。对正处于转轨期的中国来说，我们的“伟大社会”建设，不仅仅是操作层面上政府工作重心的转移，同时更加是在意识层面上的制度再造。

我们知道，我国是一个人口大国。为了控制人口过度增长，计划生育政策长期以来是我国的国策。但是，30年过去了，我们在有效地降低人口出生率的同时也带来了新的家庭和生产模式，即今天数以千万计的“421”家庭。在传统家庭格局发生变化的同时，改革30年带来的“乡─城”人口迁徙也成为不争的事实。在中国人口老龄化的背景下，我国原有的养老体系将不再适应如今已经改变了的家庭和生产模式，必须进行改革才能顺应社会发展的需要。为此，本文归纳总结出当前养老保障制度中存在的三大问题，在此基础上提炼出问题背后两个最主要的经济伦理症结：国家职责的多寡与社会公平的解析，并对此提出改革建议。

现行养老保障制度与现实之间的矛盾

一、快速步入老龄化的现状与大量未受到保障的老年人口之间的矛盾。当前我国人口老龄化趋势日益明显，这无疑加大了社会保障基金的支付压力。按国际标准统计数据，我国已于1999年进入老龄化社会。2005年底，中国60岁以上老年人口近亿，占总人口的比例达到11%。

对人口年龄构成的分析可以揭示人口再生产的变化特征，反映我国人口老龄化的现状与趋势。我们通过常用的三大年龄组的比重，来观察我国人口年龄结构的现状和未来变化趋势。

表1我国历年人口年龄结构单位：万人

年份年底总人口数各年龄组人口

0-14岁15-64岁65岁及以上

人口数比重%人口数比重%人口数比重%

..92

图表中数字显示：(1)总体上，从90年代至2007年，我国人口总人数是不断增加的，但是增长幅度已呈现下降趋势；(2)其中新生儿与14岁前儿童人口的递减幅度是其中重要决定因素，这与我国多年来坚持计划生育为国策是分不开的；(3)在15岁年龄人口之后的两个年龄组的人口近年来依然呈现较大幅度的增长，这充分体现了我国人口老年化程度的加剧。虽然在2005年到2006年间，这两部分年龄组人口的增长幅度有所放缓，但是由于人口基数过大，老年人口的数量仍旧持续增长；(4)从长远看，属于第二个年龄组中的中老年人在未来几年中也将逐渐老龄化超过65岁，将显着加大第三年龄组内65岁以上老年人口的数量。

以上只是问题的一个方面。另一方面，众所周知，我们的现有体制下存在着大量未被当前养老制度惠及的老年人群，并且人数也呈扩大趋势。这才是问题更严重的方面。

矛盾突出体现在我国农村。在农村，人口老龄化的程度更加严重，但是却并不被现有的养老保障制度所覆盖，更多的停留在传统的家庭养老与集体养老的形式──例如“五保户”。普查资料显示，2000年中国老年人口数量乡村是城镇的近两倍：60岁及以上老年人口中城镇有4441万，乡村是8557万；65岁及以上老年人口城镇是2947万，而乡村是5881万。乡村人口的老龄化程度也相应较城镇更高：城镇60岁及以上老年人口占同地区人口比重的%，乡村占%；城镇65岁及以上老年人口占同地区人口比重的%，乡村占%。然而，如此庞大的农村老年人口，长期以来仍旧主要依赖传统的家庭养老模式、“五保户”等集体经济的养老模式、以及少量的社会救助。经济发展水平的相对落后，农民的整体素质不高，收入水平低下，传统文化观念的桎梏，再加上在改革的浪潮中分化出的多重身份、收入层次的农村人口等等这些难题迫切需要制度上的关注与实施。

无论城市还是乡村，老年人口数量的激增与现阶段较为狭窄的养老保障体制覆盖面之间的冲突已经突显，在被过去忽视的农村留守农民、农村流动人口、被征地农民的养老问题上尤其突出。包括养老保障在内的社会保障制度，保障的应当是每一个社会成员最基本的公民权利得以实现。

二、家庭结构的转变对现行养老保障制度的冲击。传统的家庭养老方式正经受着前所未有的挑战。首先是家庭供养能力的下降造成的老年人赡养水平的下降。家庭养老的核心来源是子女为老年人提供的养老资源。但随着计划生育政策的推行与大规模“乡─城”人口迁徙的浪潮，“八四二一”家庭与“空巢”家庭出现的比例正在逐步上升。在一个经济高速发展、生活工作节奏加快的社会环境里，老年人口的大量增长以及人口的较强流动性均对现有的养老保障制度带来巨大冲击。家庭中的青壮年人口担负着家庭中主要经济来源

的重担与培养教育下一代的责任，已经感觉到越来越难以照料家庭中的老年人生活，对于有重病老人的家庭来说更是不堪重负。老年人口的数量在日益增长，但是为老年人提供养老资源的家庭成员却在相对减少，这无疑直接造成整个社会对老年人供养能力的下降。

其次，我国在养老服务产业上的发展滞后使得现有的养老保障制度在生活照顾和精神慰藉方面难以实现其保障老年人合法权益的目的。对老年人来说，养老涵盖着三方面内容：经济供养、生活照顾、以及精神慰藉。我国现有的养老保障制度经过建国以来60年的发展，在医疗健康服务领域已经做出了很大改善和完善，但是对于老年人群的生活照顾以及精神慰藉领域仍然存在很多制度空窗，甚至重视不够。如果家庭结构的改变是无法避免的现实，那么势必增加了民众对于养老服务产品社会化的需求。然而，当下的现实却是社会基本养老保险的参保人数全国人口中仅2亿左右(占全部劳动力人口%)；参保人在退休后领取的退休金也仅仅是社会平均工资的30%~40%左右；普遍缺乏专门为老年人服务的专业医护与服务人员；没有老年护理的专业培训机构；社会养老机构的床位仅能容纳约占老年人总数%左右的老年人；以及住房、老年金融产品、老年护理保险等众多老年服务行业的数量与质量均远远落后于社会养老需求的增长。

因此，在家庭供养水平的大幅下降与社会养老服务业的资源匮乏共同影响下，现有的养老保障制度正面临着巨大挑战。

三、城市化进程与统筹城乡养老保险目标之间存在的矛盾。建立健全覆盖我国城乡的社会保障制度已经成为社会各界达成的一致共识。可以这样认为，在现阶段，在我国回顾改革开放30年改革成就、深化改革促进发展的浪潮下，建设一个完善的社会保障体系已经是众望所归，并且学术界已经从理论上为国家构建覆盖城乡居民的社会保障体系及未来发展提供了宏伟的战略蓝图。其中一个重要的话题就是“社会养老保障制度的城乡统筹”——解决如何将农村流动人口与农民纳入社保养老保障体系。

随着改革的不断深入，城市化的渐进趋势与整个国家经济结构逐渐向第二、第三产业转移的过程，带来了中国二元社会转型的一个重要特点──就是农村农民身份多样性的转变。这种转变为我国过去30年来经济、社会的高速发展做出了很大贡献，同时也对包括养老保障制度在内的一系列社会保障制度的调整和变革提出了很高的要求和挑战。一般大家普遍存在的观点是，相较于留地职业农民(指仍然以种植、农业、家禽牲畜养殖业为生的农民群体)与被征地农民(随着工业化及城市化出现的，已经失去土地的但仍然是农民身份的这部分群体)群体来看，对农村流动人口以及乡镇企业职工而言，解决这部分人口的养老保障问题相对而言是容易解决的，因为可以将他们与现行的城镇企业职工养老制度进行衔接。然而往往正是因为存在这样的观念，更容易忽视一些在转轨衔接过程中应当引起政策制定者高度关注的问题，导致严重的社会不安定因素。

首先，对于建立我国农村社会养老保障制度，政府与社会各界都已经在强调并认识到尽快将农村人口纳入养老保障体系的必要性和紧迫性，只是在制度建立方面政府、学术界等都各有不同的观点。但是总体思路都是参照我国城镇已经建立的养老社会保障体系，根据我国目前农村养老形势的多重特点，旨在建立一个符合我国农村发展需求的新型农村养老保障制度。

其次，两大农民群面临的养老保障方面现有的制度条件有所不同。农村养老保障制度设计是一个“从无到有”的新建过程，国家有关方面也已经有草案出台。然而，针对农村流动人口的养老保障却有所不同，关于解决农民工养老保险已经存在若干办法或决定，突出的矛盾主要是聚焦在如何真正实现城乡“统筹”和“一体化”这两个目标之上。

不难发现，现行的有关针对农民工养老保险的《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关向题的通知》、与针对城镇职工的《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》在规章制度上有所不同。两者的不同在于，农民工的个人账户可以提前支取，而城镇职工的个人账户则不得提前支取。而正是这一差别性规定，造成两种事实上不利于农民工养老。因为退休前个人账户一旦被支取，农民工积累的统筹部分不再被承认，这实际是对农民工的一种歧视，更是对农民工权益的剥夺。

所以，虽然说近几年，学术界和地方政府已经在理论上探讨和摸索试图解决这一问题，但是各种考虑和安排上仍旧集中在究竟如何将农村流动人口划归城镇职工养老保险体系，或者如何将他们纳入正在新建的农村养老保障体系中去。其实，从长远来看，这两种思路都无法真正实现这部分群体的养老保障的目标。因为将其纳入现行城镇职工养老保障体系，实际是隐形的歧视与权益剥夺；将其纳入正在新建起草的农村养老保障中去，需要一个潜在的假设条件，即他们中的大部分人需要最终回到自己的出生地去，但在这样一个城市化的环境里，这个假设又不一定能成立。

制度背后的政策伦理分析