行政诉讼受案范围案例分析报告附行政判决书

案例分析报告
一、案件的基本背景（例如立法目的、当前政策）
行政协议是新时代中国特色社会主义市场经济不断发展的必然产物，是现代行政管理活动发生重大变革的重要体现，是公众社会治理参与权和公共资源分享权的必然结果，是现代社会服务行政、给付行政等发展理念的具体体现。

行政机关通过与公民、法人或者其他组织协商签订的协议，一方面充分发挥了市场在资源配置中的决定性作用，让一切生产要素在公开、公平、公正的程序中竞争，另一方面能够更好发挥政府的职能作用，让社会资本潜力充分释放，更好地实现行政管理和公共服务目标。

对于行政协议，中共中央、国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》突出强调了要“完善政府守信践诺机制”“大力推进法治政府和政务诚信建设，地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任”。

对此，2014年的十二届全国人大常委会第十次会议审议行政诉讼法修正案草案等，对行政诉讼法修正案草案提一条意见，建议将行政合同纳入受案范围。

理由有三点：第一，行政主体与行政相对人基于公共管理的需要而签订行政合同，在现实生活中已经大量存在。

国务院曾经出台了一个文件《全面推进依法行政实施纲要》，其中把行政合同作为改革行政管理方式的成果之一加以了肯定，所以行政合同的制度化成为了政府依法行政、规范管理的重要措施。

第二，行政合同具有公权力属性，判断行政合同的协议条文是否有效、合法，是否可执行或可撤销，往往涉及对行政行为效力及合法性的判断，应当通过法律规则予以解决。

第三，在目前的司法实践中，大量的行政合同案件已经起诉到各级人民法院，但各级人民法院对行政合同案件是否受理做法不一，审理规则和裁判也不太一致，亟需规范。

因此，在2014年11月1日，第十二届全国人大常委会第十一次会议通过了《关于修改<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》，并自2015年5月1日起
施行。

修改后的行政诉讼法将行政协议纳入行政诉讼的受案范围，并明确规定了行政协议案件的裁判方式。

《关于修改<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》其中第四项内容规定；“将第十一条改为第十二条，将第一款修改为：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。

”2015年4月20日，最高人民法院审判委员会
第1648次会议通过了《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>
若干问题的解释》，该司法解释中用6个条文，就行政协议案件审理的相关内容作了进一步明确。

这一司法解释对于正确理解和适用新修改的行政诉讼法，特别是正确审理行政协议案件起到了积极的推动作用。

由于行政协议是一种特殊的行政管理活动，既具有行政管理活动“行政性”的一般属性，同时也具有“协议性”的特别属性。

考虑到行政协议案件的审理与一般行政行为案件的审理规则不同，需要通过司法解释作出比较详细和科学的规定，从2016年开始，最高人民法院正式启动行政协议司法解释的起草工作。

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》已于2019年11月12日由最高人民法院审判委员会第1781次会议通过，现予公布，自2020年1月1日起施行。

二、诉讼过程
（一）案情简介
2012年下半年，合肥市庐阳区人民政府因建设需要征收了王某92.4㎡的商业用房。

2012年11月23日，合肥市庐阳区房屋征收办公室（以下简称庐阳区征收办）、合肥市庐阳区亳州路街道办事处（以下简称亳州路街道办）与王某签订了《房屋征收补偿协议》。

协议约定补偿方式为产权调换，原地安置面积为92.4平方米，安置房屋位置为沿亳州路北起第二间门面房（129号商铺），东西贯通。

2015年12月，安置房屋竣工后，庐阳区征收办、亳州路街道办陆续向同期其他被征收人交付了安置房，但因规划图改变，129号商铺面积约为46.74㎡，且东西不贯通，遂未按照协议约定向王某交付该安置房。

王某不服，提起诉讼要求庐阳区征收办和亳州路街道办履行协议约定的义务，向其交付129号商铺，并
赔偿安置过渡费及停产停业损失。

在案件审理过程中，王某明确表示愿意接受129号商铺，对不足的面积，可通过调换、折价等方式继续协商。

（二）原告诉讼请求、理由
原告王盛礼诉称，请求判令：
1、被告立即履行与原告签订的《合肥市国有土地上房屋征收补偿协议》（以下简称《房屋征收补偿协议》）约定的合同义务，即向原告交付位于合肥市庐阳区亳州路菜市场沿亳州路XX门面房；
2、被告向原告支付房屋安置过渡费9979元及停业损失24255元（均暂计算至2016年3月，实际计算至交房之日）；
3、本案诉讼费由被告承担。

事实与理由：
2012年下半年，因庐阳区人民政府改建亳州路菜市场需要，被告庐阳区房屋征收办征收了原告所有的位于合肥市庐阳区亳州路XX商业用房一处，面积92.4平方米。

2012年11月23日，被告庐阳区房屋征收办与原告签订《房屋征收补偿协议》一份，就征收补偿事宜达成协议，约定补偿方式为产权调换，原地安置面积为92.4平方米。

该协议第十二条第2项还特别约定了安置房屋的位置为：沿亳州路北起XX门面房，东西贯通。

协议还约定，被告庐阳区房屋征收办委托被告亳州路街道办为实施单位。

2015年安置房屋竣工，同年12月，被告陆续向其他同期被拆迁户交付了安置房屋，原告多次向两被告提出交付安置房屋的请求，但迟迟未予交付。

2016年3月28日，原告委托律师向两被告发出《律师函》，要求其立即交付安置房屋，但两被告均未答复。

被告实际向原告发放过渡费及停业损失至2015年12月。

综上所述，其与庐阳区房屋征收办签订的房屋征收补偿协议合法有效，现安置房屋亦建成并符合交付条件，两被告应按合同约定向原告交付安置房屋。

故提起诉讼，望判如所请。

原告王盛礼向本院提交了以下证据：
1.《房屋征收补偿协议》，证明原告的商业用房被征收，并与庐阳区房屋征收办达成拆迁安置补偿协议，过渡费发放至2015年12月31日。

2.安置房屋平面图1张、照片2张（2016年4月4日原告律师现场拍摄照片），证明安置房屋已建成并已向其他安置户交付的事实。

被告在平面图上标注
了安置户的名称，第二户即原告，照片能够看到已经有人在进行装修。

3.《律师函》1份，证明2016年3月28日原告通过代理律师向被告发函要求交付安置房屋的事实。

4.丁大俊与二被告所签《房屋征收补偿协议》，证明丁大俊是北起第六间商户，被告是按照合同约定顺序向其他安置户交付的，被告是有能力向原告交付安置房屋的。

（三）被告的抗辩理由
被告庐阳区房屋征收办辩称：
涉案合同因情势变更而无法履行。

通过其举证及法庭调查可知，涉案房产对应的规划方案发生了重大变动，目前房型与当初协议约定房型严重不符，不仅面积缩小一半且原告重点需求的“东西贯通”更是无从谈起，对此从法律角度阐述：涉案合同成立后因不可归责双方当事人的原因在客观层面发生重大情势变化致使合同基础丧失，继续履行将无法实现合同根本目的。

法院应适用情势变更原则予以处理，依法认定涉案合同不能履行而驳回原告诉请。

二、原告自行承担扩大部分的损失。

法庭已查明，双方一直在沟通协商且被告已提出完全契合合同约定的解决意见（调换至其他同等面积、东西贯通的整套房产），原告对此却无理拒绝。

根据《合同法》及相关法律法规，因原告自身行为引起的扩大的损失，被告无需承担，故原告诉请第二项系扩大的损失范畴，依法应由原告自行承担。

被告庐阳区房屋征收办向本院提交了以下证据：
《建设用地规划许可证》、《合肥市庐阳区房屋征收决定》、《合肥市庐阳区房屋征收决定公告》，证明涉案房屋征收补偿协议目前无法履行。

被告亳州路街道办同意被告庐阳区房屋征收办的答辩意见，其证据与庐阳区房屋征收办相同。

（四）双方证据、质证
经庭审质证，二被告对原告证据的质证意见如下：对原告证据1的证明目的有异议，认为因规划发生了变化，该处房产目前不能履行。

对证据2的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，现在规划有重大改变，新规划不是按照这份平面图安置的，与安置协议上房屋东西贯通不同；照片不能反映涉案房屋的争议。

对证据3的三性均有异议，其没有收到律师函。

对证据4证明目的有异议，丁大俊的房产与当时的规划是吻合的，不能证明原告诉请。

原告对二被告证据的质证意见如下：对证据的真实性没有异议，但与本案没有关联性。

《建设用地规划许可证》真实性没有异议，但不能因许可证这样规划导致合同不能履行，部分履行也是履行。

对《合肥市庐阳区房屋征收决定》、《合肥市庐阳区房屋征收决定公告》三性没有异议，对证明目的有异议，不能证明被告没有能力履行。

（五）争议焦点
本案争议焦点为当标的发生重大变更情况下，二被告是否未按照约定履行房屋征收补偿协议，应否向原告支付房屋安置过渡费9979元及停业损失24255元。

（六）法院认定的事实
上述证据认证如下：对原告证据1、2的三性及证明目的予以确认，对证据3因原告未提供被告签收的证据，无法确认是否送达。

对证据4因丁大俊不是本案当事人，对其关联性不予确认。

对二被告证据的三性予以确认，但对其关于协议无法履行的证明目的不予确认。

首先，根据庭审查明事实，原、被告之间的《房屋征收补偿协议》是双方真实意思表示，该合同合法、有效，被告应按照协议条款履行交付房屋的合同义务。

因安置房屋规划方案变更，XX商铺面积仅约46.74平方米，原定东西贯通也不复存在，但现有约46.74平方米的129号商铺仍属于被告应该交付的房屋。

被告辩称涉案合同因情势变更而无法履行，原告应自行承担扩大的损失，与事实不符。

规划方案变更并非本案争议焦点，被告应按征收补偿协议约定，将竣工后的沿亳州路北边XX商铺交付给原告，不足部分面积原告愿意协商采取调换或折价等方式予以解决。

原告并无过错，其损失并非因其自身行为所致而是因被告拒绝交付房屋产生。

经审理查明，2012年下半年，因合肥市庐阳区人民政府改建亳州路菜市场需要，庐阳区房屋征收办征收了王盛礼所有的位于合肥市庐阳区亳州路XX商业用房，面积92.4平方米。

2012年11月23日，甲方庐阳区房屋征收办、委托实施单位亳州路街道办与乙方（××）王盛礼签订了《房屋征收补偿协议》，双方
就征收补偿事宜达成协议，约定补偿方式为产权调换，原地安置面积为92.4平方米。

该协议第十二条第2项约定了安置房屋的位置为：沿亳州路XX间门面房，东西贯通。

协议还约定了过渡期限：18个月，临时安置补助费：92.4（建筑面积）×18元×12个月=19958.4元（自2012年11月23日至2013年11月23日）；非住宅停业损失补贴：92.4平方米×87.5元×12个月=97020元等。

2015年安置房屋竣工后，被告陆续向一些同期被拆迁户交付了安置房屋，原告王盛礼多次向二被告提出交付安置房屋的请求，但被告至今未予交付。

被告实际向原告发放过渡费及停业损失至2015年12月31日。

另查明，因上述安置房屋的规划图发生改变，安置房屋竣工后，沿庐阳区亳州路XX门面房面积约为46.74平方米，且东西不贯通，导致被告无法按照《房屋征收补偿协议》约定的92.4平方米向原告交付安置房屋。

被告提出以XX商铺之外的其他商铺调换、按面积折价等方式予以安置，在本案审理过程中，原告明确表示，虽然XX商铺面积仅约46.74平方米，但具备交付条件，被告具有履行合同义务的能力，原告愿意接受XX商铺，对不足面积，可通过调换、折价等方式继续协商，若协商不成，其另案诉讼。

还查明，根据《合肥市城市房屋拆迁管理办法》第二十八条规定，非住宅过渡期不得超过30个月，逾期未安置的，未满12个月，临时安置补助费增加100%，超过12个月，临时安置补助费增加200%。

故王盛礼主张自2016年1月至3月期间的过渡费按2倍计算，即：92.4×18元×3个月×2=9979元，主张非住宅停业损失补贴：92.4平方米×87.5元×3个月=24255元，均不违反法律规定。

（七）判决结果
合肥市庐阳区人民法院审理认为，王某与庐阳区征收办、亳州路街道办签订的《房屋征收补偿协议》是双方真实意思表示，该协议合法有效。

庐阳区征收办、亳州路街道办应当按照该协议的约定履行交付房屋的义务。

虽因安置房规划方案变更，129号商铺面积仅46.74㎡，原定东西贯通也无法实现，但在王某同意接受该安置房，并表示对不足部分面积愿意协商解决的情况下，征收部门应积极交付129号商铺。

因此，王某主张庐阳区征收办、亳州路街道办未按照约定履行征收补偿协议的理由成立，庐阳区征收办、亳州路街道办应继续履行上述协议，并承担因不依法履行协议，拒绝交付房屋给原告造成的经济损失。

据此，判决庐阳
区征收办、亳州路街道办继续履行协议，于判决生效之日起十日内将129号商铺交付给王某，并赔偿王某自2016年1月至房屋实际交付之日止的安置过渡费和停产停业损失。

一审宣判后，双方当事人均未提起上诉。

三、法律意义
第一，2015年新修订的行政诉讼法将行政协议纳入了行政诉讼受案范围。

与一般行政行为是行政机关的单方意思表示不同，行政协议兼具“行政性”和“契约性”，是“双方行为”，即存在行政机关与相对人的合意，其强调诚实信用、自愿真实。

一经签订，各方当事人应当严格遵守、履行协议约定。

而在行政协议的履行过程中，行政机关为履行行政职责，实现行政管理目标，更应该诚实守信，严格履行各项约定义务。

在因客观原因无法履行或无法全面履行义务时，应积极与相对人协商赔偿、补救措施等。

2016年12月印发的《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》也要求各级人民政府要坚持守信践诺，为全社会作出表率。

本案所涉房屋征收补偿协议是典型的行政协议，人民法院受理后判决行政机关继续履行协议并赔偿损失，保障了行政协议的履行，维护了当事人的合法权益,对于监督和促进行政机关诚实守信，具有典型意义。

第二，有利于切实保障人民群众在土地房屋征收征用补偿等行政协议案件的合法权益，为人民群众提供更便捷、更高效、更优质的司法救济，不断满足人民群众日益增长的多元司法需求。

同时，始终把贯彻落实行政诉讼法的最新规定放在重要位置，监督促进行政机关在订立、履行、变更、终止行政协议中行使行政优益权的行为，扎紧行政权力规范运行的“制度笼子”，大力推进社会主义法治政府建设。

四、法律条文的分析理解及其在案件中的适用
根据《行政诉讼法》第七十三条：“人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。

”第七十八条：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。

被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，
人民法院判决给予补偿。

”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十五条规定：“原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。

”法院判决被告继续履行部分协议，即现有约46.74平方米的129号商铺仍属于被告应该交付的房屋，被告应按征收补偿协议约定，将竣工后的沿亳州路北边XX商铺交付给原告，剩余部分面积原告愿意协商采取调换或折价等方式予以解决。

原告并无过错，其损失并非因其自身行为所致而是因被告拒绝交付房屋产生。

案件事实清楚，适用法律正确。

五、案件在学理上的争议及笔者的观点
行政协议是指行政机关在行使行政职权、履行行政职责过程中与公民、法人或者其他组织协商订立的协议。

就争议类型而言，除《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项所列举的四种行政协议争议外，还包括协议订立时的缔约过失，协议成立与否，协议有效无效，撤销、终止行政协议，请求继续履行行政协议、采取相应的补救措施、承担赔偿和补偿责任以及行政机关监督、指挥、解释等行为产生的行政争议。

将行政协议争议仅理解为《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的四种情形，既不符合现行法律及司法解释的规定也在理论上难于自圆其说，且在实践中容易造成不必要的混乱。

从现行行政诉讼法、合同法及其司法解释的相关规定看，对行政协议的起诉不仅限于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项列举的四种情形，而应包括所有的行政协议争议。

1.依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”规定，行政协议作为行政行为的重要组成部分，如其有上述规定情形，公民、法人或者其他组织申请确认行政协议无效的，人民法院判决确认无效；2.依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第二款
“原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理”规定，公民、法人或者其他组织可以依法请求解除行政协议或者确认行政协议无效；3.依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范”及《合同法》第五十四条“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。

一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。

当事人请求变更的，人民法院或者仲裁机构不得撤销”规定，公民、法人或者其他组织可以依法请求变更或者撤销行政协议。

综上，公民、法人或者其他组织可以依法向人民法院请求变更、撤销及解除行政协议或者确认行政协议无效等，而不应仅限于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的四种情形。

从理论和实践上看，将《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项列举之外的行政协议争议不纳入行政诉讼的受案范围，可能会出现以下问题：一是如将相关行政协议争议纳入民事诉讼，既造成了同一性质的协议争议由行政民事分别受理并审理的混乱局面，又增加了行政裁判和民事裁判不一致的风险，不利于彻底化解行政协议纠纷；二是如相关行政协议争议不纳入行政诉讼的受案范围，又因其行政性民事诉讼不予受理，极易造成行政诉讼和民事诉讼均不受理的尴尬局面，亦有悖于现代行政诉讼为公民、法人或者其他组织提供无漏洞、有效的司法保护的主要宗旨；三是将相关行政协议争议排除出行政诉讼的受案范围，意味着有关行政协议争议游离行政法制轨道，既不能及时有效地依法解决相关行政争议，也不利于监督行政机关依法行使职权。

故而，不应将“行政机关不依法履行、未按照约定履行或违法变更、解除协议”四种情形设定为提起行政协议行政诉讼的受理条件，原审法院对《中华人民
共和国行政诉讼法》第十二条规定作狭义的文义理解，属于适用法律错误，依法应予纠正。

行政判决书附件：
安徽省合肥市庐阳区人民法院
行政判决书
（2016）皖0103行初40号原告：王盛礼，男，1942年5月1日出生，退休人员，住北京市朝阳区。

委托诉讼代理人：郭爱，安徽王良其律师事务所律师。

委托诉讼代理人：申德林，安徽王良其律师事务所实习人员。

被告：合肥市庐阳区房屋征收办公室，住所地安徽省合肥市庐阳区北二环路与嘉山路交口。

法定代表人：湛玉琳，主任。

被告：合肥市庐阳区人民政府亳州路街道办事处，住所地安徽省合肥市庐阳区长丰路83号。

法定代表人：李昌文，主任。

以上二被告的共同委托诉讼代理人：褚峰，安徽卓泰律师事务所律师。

以上二被告的共同委托诉讼代理人：闫岩，安徽卓泰律师事务所律师。

原告王盛礼认为被告合肥市庐阳区房屋征收办公室（以下简称庐阳区房屋征收办）、被告合肥市庐阳区人民政府亳州路街道。