否决一府两院报告是喜是忧(2)

否决一府两院报告是喜是忧(2)三、如何处理一府两院的报告制度由于宪法对一府两院与人大之间的关系所作的不同规定，也由于宪法赋予政府与两院不同的职能，所以对报告工作制度应当分别处理。

1.政府报告工作的制度应予规范化政府向人大及其常委会报告工作的制度有充分的宪法依据，也有相当的合理性，应予保留并进一步规范化。

理由是：第一，行政权力的内部结构的特点是首长负责制。

由于实行首长负责制，同时基于职权与责任相对应的原则，首长应当向人民代表大会报告工作，也应当承担报告不被通过的法律责任。

第二，就上下级关系而言，行政机关实行上下级隶属制，上级机关可以对下级机关的工作下达命令甚至代行其工作。

所以首长应对下级机关的工作承担责任。

第三，行政权本身的主动性使得它有较大的危害社会的可能，所以人大必须加强对政府的监督，政府向人大报告工作理所当然。

我们面临的任务是如何进一步规范这一制度，特别是要确定否定的法律后果。

对此，我们提出如下设想。

第一，关于常委会否决政府工作报告的处理方法。

第一个事例中，人大常委会在未通过报告的同时作出了相应的决定，要求重新修改报告或者改进工作，并继续报告。

第二个事例情况不清楚。

这两个否决工作报告都是由人大常委会作出的，都是对某一（方面）具体的工作不满意因而没有批准报告。

人大常委会行使监督职权是在人民代表大会闭会期间进行的，一般来说是对政府日常工作进行经常性监督，一般处于政府实施行政事务过程之中。

对于此类工作报告不满意并不批准的，由审议报告的常委会作出责令修改报告、改进工作并继续报告的处理是可行的。

我们认为这种处理方式可以在今后的立法中明确规定下来。

当然，人大常委会否决政府工作报告后作出的处理措施应当与宪法、法律的授权一致。

至于设定法律责任，立法时可以考虑规定：人大常委会根据否决工作报告的具体情况，包括否决报告的次数、存在问题的严重性程度、造成后果的影响大小、整改措施的方案和解决问题的实际行动、外在的干扰等综合因素作出不同的责任设置。

比如，常委会可以向人大会议报告，建议人大质询和提出罢免案；对于严重的行为建议人大提出弹劾等。

这样既考虑了实际情况不，又能有效地追究失职者的责任，将政治责任追究纳入法律的轨道。

第二，关于人民代表大会否决政府工作报告的处理方法。

虽然至今尚未出现一年一次的全国人大会议否决国务院政府工作报告的情况，但是立法应当预见到这种可能。

显然，人大不通过政府工作报告的后果要比常委会不通过工作报告严重得多。

采取的对策措施也应当有所区别。

我们认为，代表大会开会期间的事务较多，代表们可能受到的影响因素也难以估计。

即使大多数人作出的决定也可能是不理智甚至是不妥当的。

为了防止否决工作报告权力运行的无序性和可能导致的滥用自由裁量权，今后立法时应当明确规定哪些情况下可以否决工作报告。

否决工作报告后，如何处理未被通过的工作报告？能否如同事例三、四中由人大或者人大主席团作出决定，继续向常委会报告，由常委会审议，向下一届人大会议报告？我们认为这样做不妥当，一般来说没有必要。

因为一年一度的政府工作报告内容主要包括两部分。

一部分是对过去一年工作的总结，对于这部分内容，继续报告不再具有实质性意义。

除非是工作作得确实不错，仅仅因为写报告的水平和质量问题有可能和有必要改写报告的（当然这并不表明书面资料的工作报告由于写作水平低下不需要承担责任），才有可能和有必要作出继续审议的处理措施。

一年一度的工作报告中另一部分内容是下一年度甚至五年计划和十年规划的工作安排和设想。

我们认为如果仅仅是代表们对政府工作报告中的设想和未来工作打算等内容不满意，一般不会也没有必要作出否决工作报告的决定，因为政府不可能对于未来的一切工作安排得周到完美，人民代表大会的重要任务之一是要靠代表们共同出主意想办法安排未来的工作。

可见对于报告不满意主要是对过去工作情况的不满意。

代议民主制决定了即使议会的判断是失误的甚至是不理智的，责任者也应当承担责任。

这是政治责任的特点。

正如我国台湾学者萨孟武指出的，就政治上的责任而言，行政是否合理法律上没有任何标准，在民主制度下以公意为衡量标准，公意认为是就是，公意认为非就非，而表示公意的，直接为人民，间接为议会，所以政府对人民或议会负政治责任。

（注：萨孟武：《政治学》，三民书局1986年版，第160页。

）当然这也过于强调政治责任的随意性。

我们认为，考虑到代议制下民主的间接性特征，应当立法对政治责任作出相应的规范。

在这种情况下，将来立法可以设置两条责任途径：一是人大在作出否决工作报告时，同时对政府首长提出罢免的议案，交人民代表大会表决。

根据表决结果再作出其他相应的决定。

二是规定政府首长应当提出辞职，人大进行表决。

当然，严重失职者还应当设置弹劾制。

2.关于检察机关报告工作的制度由于检察机关的工作是“行动‘多于’裁判”的，检察机关的积极作为权力足以对社会构成可能的危害，检察机关的消极不作为又可能造成法制的空转乃至崩溃。

因此，人大应当加强对检察院的监控，检察院向人大报告工作的制度构想具有合理性。

但是我国目前检察院的横向领导体制却无法实行真正的检察长负责制度；（注：根据《宪法》和《检察院组织法》规定，现行检察院实行双重领导制，即对本级人大及其常委会负责并报告工作（《检察院组织法》规定是“报告工作”），受上级检察院领导。

但实际上决定性的领导体制是以横向为主。

）要对下级检察院缺乏实际控制权力的检察长承担全局性的工作责任是不合理的，也无法达到制度设计者的目的。

因此，笔者建议首先改革检察院领导体制，将现行横向领导体制改为纵向领导体制，将检察院统一由最高检察院领导，实行“准军事”制度。

在这方面，前苏联以及我国古代有丰富的文化传统可继承。

在实行检察制度改革的基础上进一步完善向人大报告工作的制度。

3.法院报告工作的做法应当坚决停止法院报告工作的做法之所以必须停止，除了上述宪法上的理由外，在法理上尚有如下理由。

第一，责任形式与法院内部结构的矛盾行政机关是高度集权的，舍此不能完成行政职能，法院则不然。

法院的结构必须适应高度分散的依法裁判的法官的工作需要，集权构成是对司法公正的最大威胁。

因此，法院内部体系实行独立工作与独立责任的原则，这是世界各国的通例。

院长作为行政首脑，只应对法院的行政事务负责，他不应也无法对具体审判工作负责。

因为既然具体案件的审判权由主审法官行使，责任也理应由他自己承担。

（注：在现代国家，审判责任是豁免的，即在法官尽职的前提下，允许法官出错，因为法官非神。

裁判的基础在于对事实的认定，而在事实不明的条件下一定要裁判，就难免出错。

豁免审判责任的目的在于放手让法官依法裁判。

至于法官在审判中故意枉法裁判，那是刑事责任或公务责任，而非审判责任。

此类责任则更应由法官自己承担，而不能“株连”院长。

）人民代表大会不通过法院工作报告，表明代表机关对法院整体工作不满意，这种评价的对象是每个法官工作的整体印象。

造成这种结果的原因是多元的，绝大多数原因并非法院院长所能左右得了的。

据此，要院长负责不但是不公正的，而且也无法达到设立报告制度的目的。

有人可能会说，不通过报告表明院长领导不力，这或许有些道理。

但是不要忘了，院长权力有限。

如果院长作为法官裁判不公，或作为院长领导不力，可对他提出罢免案甚至弹劾案，（注：我国目前无法官弹劾制度，这是立法上的疏漏。

法官弹劾制是大多数国家实行的制度。

有人说，有了罢免制，何必又设立弹劾制。

这种看法看似有理，其实不然。

罢免只涉及职位之存在，而弹劾关乎罪与非罪。

）这才有效且公正。

从法院上下级组织形态来看，也不适宜实行报告制度。

法院内部不实行隶属制而是实行审级制，法院由同级人大选举产生，上级法院无法也不应该干涉下级法院的审判（审级及审判监督是例外，但那是针对个案）。

法院院长报告的是全局性的工作。

就最高法院院长来说，他的报告包括了全国各级法院的工作，高级、中级法院也有类似的情况。

这就十分明显：下级法院并不对上级法院负责，而出了问题却要上级法院院长承担，这是明显不公的，且也达不到制度设计的目的。

第二，责任形式与法治国家里司法功能的矛盾依现存司法体制，法院院长向人大报告工作的制度不但无法达到设置报告制度的目的，而且会将法院改革引向歧途。

因为法院院长为赢得人大代表的赞成票，必然会强化对法官工作的干预，这必然会进一步强化法院的行政化趋势。

这包括两方面：一是法院院长的行政首长化，法官成为院长的办事员；二是上级法院成为下级法院的行政领导，使审级制度虚化。

众所周知，司法独立的实质是法官独立，在法律问题上应当由法官说了算，这是法治国家的重要特征。

历史，特别是人治国的历史教训告诉我们，法官自主地位的丧失必然带来法治无法建立，甚至是国家的灾难。

因此，我国法院体制改革的重要任务是根治组织行政化的积弊。

而报告制度一旦真的起作用，其结果正好与法院改革的目标相反。

第三，在法官评价之外再设一高于法官的评价权威的做法可虑如前所述，在法律问题上，法官应当有最终权威，那不仅是因为现代宪法赋予了这一权威，也因为法官具有专业优势。

法官群体受到专门的规范与观念的训练。

同时司法评判并不存在一个“绝对正确”的结果，判决只是法律所许可的众多“可能正确”的判决中的一个；而且诉讼双方对正确判决与否的评价在大多数情况下是对立的，甚至许多情况下由于双方从各自利益、情感出发对判决有过高的企求，因而双方都对判决不满。

可以相信，即使在司法较清明的国家，有涉讼经验的人大部分都会对法官裁判不满。

所以法院裁判的最终性是法院权威的保障，如果在司法权威之上再增加一个权威，必然在整体上损害司法权威。

另外，我国的人大代表除基层以外，绝大部分为官员兼任，人大评价权威高于司法权威的做法起码使人们对行政诉讼及其它官民诉讼的公正性产生怀疑。

应当指出，由于腐败难以遏制，由于人们对司法在反腐败中的期望，由于对司法腐败的批评之声日甚，目前的司法改革呈现出严重的情绪化倾向，其主要表现之一就是一味强调对法院的监督，特别是人大对法院的“个案监督”。

这种做法不但与宪法规定的法院独立审判的原则不符，也与人们实现司法公正的初衷相悖。

沈阳市人大否决法院报告的行为表现了人大对法院工作的关心，表明人大代表参政议政意识的增强，对法院工作也会有促进作用，这是值得高兴的。

但是也应当看到，这种评价本身只是民众当前对司法普遍不满的表现，是明显情绪化的。

如果使之严格制度化，将产生对法院院长不利的后果（例如罢免、弹劾），那将会对法院院长产生巨大的心理压力，而这种压力又会通过院长的权威及行为传导给法官，将对司法公正产生严重的负面效应，人大代表本身将成为超越司法评价的特权人物，这是深可忧虑的。

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