新时期国土空间规划存在的问题及对策

Architectural and Structural Design

建筑与结构设计

【作者简介】邵力（1982~），男，湖北武汉人，工程师，从事城市规划

研究。

1国土空间规划的内涵与发展历程

国土空间规划是指以我国社会经济发展总体目标和战略发展方向为基础，结合规划区域的社会、经济以及自然资源等情况，对国土资源的开发、利用以及保护等展开综合性战略部署，实现我国国土项目的综合空间布局。国土空间规划是我国国民经济和社会发展的重要组成部分，是对规划区域进行中期、长期的资源开发、建设以及环境整治等方面进行规划的重要依据。

通过分析我国国土空间规划的发展历程，可以将其分为3个阶段：

（1）在工业化初期，对城市规划实施“一规统揽”；（2）在工业化中期，通过编制规划形成“双规协同”；（3）在新时期，我国国土空间规划发展决策实现了细化，形成了根据经济和社会发展规划为统领，将实现主体功能区规划为基本，国土规划、城乡规划、土地规划和环境规划等作为支撑，实现多规共管的规划体系。

2国土空间规划存在的问题

2.1国土规划职能分工不明确

根据国土空间规划发展历程分析可知，不同部门的规划顶层设计不同，

其侧重点也存在差异。例如，在国土规划设计初期，其主要目的是探索自然资源，并根据自然资源的具体功能进行分区，但这种空间分区方式会影响国土空间规划的完整性和综合性，导致各类规划职能不明确。我国国土空间分区主要体现在国家层次和省级层次上，形成了国土规划、城镇体系规划和主体功能区规划3类分区方式。同时，由于各个部门之间分别承担各自的功能，缺乏足够的协调性，导致国土空间分区职能分工不明确，难以发挥国土空间规划的最大效用。由于政府上层建筑结构决定经济社会的发展规划情况，主要以经济社会等非空间性为主要内容，缺少空间性规划的内容，并且这些层面的空间规划具有较强的专业性，由专门部门进行组织编制，缺乏协调合作。另外，各个部门之间的利益和权责存在差异，例如，国土部门重视保护耕地，城建部门重视城市建设、环保部门重视恢复生态，保护林地等，导致国土规划缺乏统一的编制和实施规范。因此，在国土空间规划过程中，对用地规模和功能布局的重要原则性问题缺乏交流和信任，致使国土规划存在编制不同步、期限不一致、标准不统一、甚至存在脱节或重叠的情况，难以充分发挥国土空间规划的重要作用。

2.2上下层级的规划功能存在交叉现象

随着国土规划层级的增加，导致规划过程中存在重复现象，不同层级差异性较小，导致存在较多的重复功能，使国土空间规划不合理，效率无法提高。除此之外，土地利用总体规

新时期国土空间规划存在的问题及对策

Problems and Countermeasures of Land Space Planning in the New Period

邵力

（咸宁市城市规划设计院，湖北咸宁437100）

SHAO Li

(Xianning Planning and Design Institute,Xianning 437100,China)

【摘要】论述了国土空间规划的内涵与发展历程，提出了国土空间规划存在的问题，并以此为基础，分析了新时期国土空间规划的

对策，

以期为相关从业人员提供参考。【Abstract 】This paper discusses the connotation and development course of land space planning,puts forward the existing problems of land

space planning,and on this basis,it analyzes the countermeasures of land space planning in the new period,so as to provide references for relevant practitioners.

【关键词】新时期；国土空间规划；问题及对策

【Keywords 】new period;land space planning;problems and countermeasures

【中图分类号】F6205【文献标志码】B 【文章编号】1007-9467（2019）09-0021-02

【DOI 】10.13616/ki.gcjsysj.2019.09.211

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Construction&DesignForProject 工程建设与设计

划是从上级到下级通过层层指导和约束实现管理的，但在社会经济、自然资源等层面仍然缺乏足够的指导力度和约束力度。而其他规划存在上下级规划功能交叉，且上级对下级的指导性和约束性较差。

2.3国土空间规划管理滞后

首先，各规划没能充分考虑土地统筹问题，使土地供需之间存在较大的矛盾，难以实现国土的有效利用。其次，规划内容和理念存在滞后性。以往的国土规划理念重视经济增长，缺乏对社会民生问题的了解，且带有浓重的计划经济色彩，使规划整体与实际情况脱离，需要时常加以调整。最后，规划的调控作用需要强化。由于上级国土规划调控不力，导致地方政府随意增加城市建设规模，且国土资源部门、环保部门、林业部门等相关部门没能充分发挥空间统筹和管理作用，导致调控作用没能充分发挥。

2.4空间国土规划的法制化建设有待提升

当前，我国空间国土规划存在立法滞后现象，相关法律法规的建设有待完善，内容、形式以及协调情况都存在一定的不足，内容不全面、体制不健全并且缺乏可操作性。同时，规划实施和管理机制也不够完善，当前规划主要以编制实施和监督三位一体为主，缺少具有较强科学性和民主性的决策机制和制约机制，使公共难以有效参与。另外，随着规范类型的多样化增加，使政府的审批范围也需要随之扩大，难以适应我国社会市场环境的变化[1]。

3新时期国土空间规划的对策分析

3.1提升国土空间规划的综合性

国土空间规划的作用在于为国土空间的其他规划和管理活动提供引导和统领的作用，因此，具有综合性、前瞻性和战略性的特点。在展开国土空间规划时，应积极与其他国土空间活动进行协调和管理，从而充分发挥国土空间规划的作用和职能。

3.2规划目标应与问题导向紧密贴合

根据我国新时期社会发展和经济发展的特点，并分析当前我国国土空间规划过程中存在的问题，通过与规划过程中不协调、不合理、无法可持续发展等问题的结合，制定科学有效的规划目标并加以实施。

3.3完善国土空间规划的法律体系

通过完善我国国土空间规划的法律体系，明确从顶层到

底层的法律法规，从而有效确保其在法律体系中的重要地位，使其充分发挥统筹、协调和调控的作用。对于省级、市级等层面，需要形成由上而下相互对应的规划法规体系，充分保证城乡规划、土地规划等的法律效力，避免出现违法用地现象。3.4促进国土空间规划内容的融合

为了促进国土空间规划内容的融合，需要对各类空间规划加以分析，充分了解不同空间规划的内涵，并找出不同规划的共同点及基本标准，对各类规划的规则进行调整，从而有效促进规划内容的融合[2]。举例来说，浙江省衢州开化县作为“多规合一”试点，通过“多规合一”，实现了将国民经济规划、社会发展规划、城乡规划、环境保护规划等多个规划在同一区域的融合，并将主体功能规划区作为基础，对其他空间性规划进行统筹管理，并严格根据该区域的功能定位，以生态原则为主要原则，通过主体功能、资源整合、创新体制等理念为引领，实现了国土空间开发格局的优化，最后淘汰了120余家搬迁企业，进行了10000余人的生态移民，并引进了大量绿色项目，有效实现了传统工业园向生态工业园的转变。

3.5实现规划实施、改革和创新

国土空间规划的实施需要充分适应我国社会经济的发展以及人们对资源利用情况的需求，从而不断进行改革和创新。例如，相关部门可以与自然资源统一监管的需求相结合，通过推动自然资源资产产权体制的改革，实现各种管理手段和控制方法的优化，并建立完善的规划实施机制，贯彻落实国土空间规划的实施。

4结语

综上所述，编制国土空间规划在我国经济建设过程中占据着重要地位，本文通过分析国土空间规划过程中存在的问题，提出了国土规划职能不明确、法制化建设有待提升、功能存在交叉等现象，并采取相应对策，有效提高国土空间规划编制的科学性和高效性。

【参考文献】

【1】向亚丽,杨浩锋.新时期国土空间规划存在的问题及对策[J].江西农业,2017(9):107-108.

【2】舒宁.分区国土空间规划的编制思路——

—以北京市为例[J].中国土地,2019(7):25-27.

【收稿日期】2019-07-26

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