_全面推进依法治国_笔谈之六法治政府的评估主体_指标与方法

恰恰在于其可以克服主观指标的非理性因素， 件，观察行政机关处置的效率、程序等，可以通
2014 年第 9 期 总第 247 期
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过申请信息公开的方式评估政府信息公开的水 深远，将会成为法治国家建设的重要增长点。 相
平， 多种评估方式的运用可以减少单一评估方 反，评估这个指挥棒也可能产生误导，甚至背离
政府的评价也不相同， 可以根据是否到政府机 关办过事情或者是否与政府之间产生过争议，
开始，透明国际每年发布一次世界各国清廉指 与政府有过诉讼等不同的类型再进行细化。 确
数，以企业家、风险分析家、一般公众为调查对 定指标权重的方法很多，例如德尔菲法等。 不同
象，据其经验和感觉对各国或者地区进行 0~10 分的评分，得分越高，表示腐败程度越低。 国内 主流观点认为主观指标主观性过强，人为因素 重，非理性因素多，因此更重视客观指标，强调 判断上尽量以考察 “是否”、“有无”、“多寡”、 “频率”等客观事实为标准。 国际上之所以重视 主观指标主要在于其直接反映了人们对法治的
途径是官方委托第三方独立开展评估，可以解 法行政的决定》《国务院关于加强法治政府建设
决第三方评估权威性，在评估指标中可以充分 的意见》等为参照，将其中提出的法治政府建设
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的任务，择其要者转化为评价指标。 目前各地方 可以比较客观、全面地反映法治政府的实际状
”笔
方向和重点， 对下一阶段法治政府的推进影响
谈
“全面推进依法治国”笔谈之七
法治国家、法治政府 与法治社会的一体建设
莫于川 *
ＣＯＭＭＥＮＴＳ ＯＮ ＴＨＥ ＩＭＰＬＥＭＥＮＴＡＴＩＯＮ ＯＦ ＴＨＥ ＲＵＬＥ ＢＹ ＬＡＷ
* 中国人民大学宪政与行政法治研究中心执行主任、教授。中国法学会行政法学研究会副会长。代表性著 作 有 《法 治 视 野 中 的 行 政 指 导 》，参 与 《中 华 人 民 共 和 国 突 发 事 件 应 对 法 》、《中 华 人 民 共 和 国 政 府 信 息 公 开 条 例》等法律法规的起草工作。
体评价阙如， 亦无法实现区域间的比较。 2013 以直言不讳。
“全
年中国政法大学法治政府研究院开展的全国较
面 推
大市法治政府评估是目前唯一由第三方开展的
三、法治政府的评估指标
进
针对全国法治政府状况的评估活动， 但是首次
评估指标是评估活动的核心， 直接决定评
依 法
评估只限于具有地方立法权的 53 个较大市，全 估效果的关键。 法治政府的内涵和外延是评估
与生俱来的，虽然有些地方的评估指标中引入 式。 例如香港法治指数的结构模型是将法治内
社会评价指标，但并没有摆脱社会对其“自说 涵分解为 7 个主要目标， 分别是法律的基本要
自话”的评价。 学术机构等非政府组织开展的 求、依法行政、不许有任意权力、公正地施行法
评估则正好相反，社会公信力高，但是评估指 律、司法公义人人可及、程序正义。 法律的基本
到验证作用，另外，相较于客观指标需要依赖 标得以落实的基础。 单一的评估方法局限性非
大量的数据资料采纳分析， 主观指标的设计、 常明显， 因此在评估方法的选择上既要注重多
编制和收集成本更低。 主观指标的优点对应的 元性，也要兼顾可操作性。 实践中可以采用的方
正是客观指标的缺陷，设计复杂，实施难度大， 式包括网络检索数据、 向被评估对象索要信息
面 推
估是柄双刃剑，依据科学、合理的评估制度得出 思路和方法。 从实践上，需要进一步提高评估指
进
的评估结论既可以作为检验法治建设成果的依 标体系的科学性、可操作性、全面性，以第三方
依
法
据，也可以成为政府和社会密切合作，实现社会 评估为主，运用多种评估方式，发挥评估的激励
治 国
共治的平台， 为不断完善的法治政府建设指明 作用。
法
具体要求转化为评估指标， 对于地方政府的指 第三条道路就是二者相对独立，分别作为不同
治 国
引作用更强，也更容易为地方政府所接受。
的评估系统，对照分析。
”笔
按照评估指标的属性可以划分为主观指标
同时，为提高主观指标的客观性，可以按照
谈
和客观指标，主观指标是以公众对于政府依法 调查对象的类型进行细化， 分别区分为法学专
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“全面推进依法治国”笔谈之六
法治政府的评估主体、指标与方法
“全
王敬波 *
面 推
进
依
法
* 中国政法大学法治政府研究院副院长、教授，中国法学会行政法学研究会常务理事。国家社会科学基金
治
国
重大项目“国家治理体系现代化与法治政府建设”首席专家，代表作有《法治政府要论》等。
标的设计理想性强，关注现实少；在评估中难 要求则进一步分解为包括一般性、公布、稳定、
以获得比较全面的数据，评估结果应用性弱也 确定、没有追溯力、不可要求不可能的行为、不
是客观存在的。 如果可以将二者有效结合起 可赋予任意权力。 另一种方式是以《全面推进依
来，可以极大提高评估的实践效果，一个可行的 法行政实施纲要》《国务院关于加强市县政府依
估， 这两种评估方式目前都存在。 官方组织的 论上概括的职权法定、程序正当、公开透明、诚
考核评估具有实施效率较高、 评估数据易得、 实守信等法治政府内涵为依据， 将其转化为评
评估结果可以获得应用、对被评估单位引导作 价指标。 世界银行全球治理指数中的法治指数、
用明显等优点，但社会公信力不足的缺陷也是 世界正义项目法治指数等采用的就是此种方
地区法治水平的历史性考察， 无法对全国法治 兼顾法治理想和行政实践，无论是科学性还是
政府的状况进行全面观察， 更无法在地区之间 可行性都更高一些， 而且第三方独立开展评
展开横向对比，其效用受到较大限制。 法治政府 估，其评估结论的公信力更强 ，由于地位相对
评估区域化的局限使得全国法治政府状况的总 中立，对于行政实践中存在的问题和弊端也可
以偏概全的情况。
行的如民生指数、 安全指数等都是价值目标量
二、法治政府的评估主体
化的尝试。 将具有丰富内涵的法治政府化约为 数字化的标准过程极其复杂， 科学性、 可操作
根据评估主体的不同， 可以将评估划分为 性、引导性、系统性是应遵循的基本原则。 目前
官方组织的考核评估和非政府组织开展的评 各种评估指标体系存在两种进路， 一种是以理
式的局限，力求达到全面、客观评价的目的。
法治目标，实践中的“信访一票否决”等负面效
我国当下方兴未艾的法治政府评估是对全 应教训深刻。 从理论上需要加强法治政府评估
球法治指数化的回应， 对于推动法治政府建设 的研究，法治政府评估涉及法学、社会学等多学
“全
具有重要作用。 需要清醒地认识到，法治政府评 科的交叉， 更为我国法学研究提供全新的研究
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行政状况的主观体会得出的判断。 20 世纪 90 家、媒体记者、律师、普通民众等不同的群体，即
年代开始的地方政府或其职能部门开展的公众 使是普通民众，由于其与政府关涉度不同，对于
满意度调查就是以主观评价为主的评估体系。 目前国际社会通行主观指标。 例 如 从 1995 年
指标间重要性的大小既需要考虑该指标在政策 和制度治理中实际发挥作用的大小， 也受到指 标多少的影响。 指标被划分得越精细， 数量越 多，则其权重数越小。 相反，指标划分得越少，每 个指标被赋予较大权重的几率越大。
四、法治政府的评估方法
主观感受，测评效度高，可以对造假的数据起
评估方法选择和评估路径设置是将评估指
成本高，数据的真实性难以验证。 主观指标也 等方式进行客观评价。 主观评价主要通过问卷
是有局限性的， 如主观因素容易受到社会舆 调查等形式进行， 也可由评估者通过实地考察
论、个人认知、预期等不相关因素的影响，本身 等方式进行评价， 例如为了考察来自百度文库政机关是否
具有非理性和波动性的特点。 客观指标的优势 存在不作为等现象， 可以通过实际举报违法事
一、法治政府的评估区域
从评估区域看，各地开展的评估基本上都是本地区以考核为目标的 评估活动，由于各地标准不同，缺乏参照系，在很大程度上只局限于对本
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和中国政法大学法治政府评估项目采取的是这 况。 因此，单纯的主观评估指标和客观指标都
种方式，将上述文件中规定的行政决策、政府立 无法全面反映政府状况。 主观指标和客观指标
法和制度建设、行政执法、社会矛盾化解与行政 各有特点，只有将二者有机结合，设计出一套
争议解决、监督与问责、政府信息公开等方面的 相互参照、相互比较和印证的指标体系，才能
内容作为一级指标， 并分别将其中具体的任务 更体现科学性、全面性的要求。 在二者之间权
“全
转化为二级和三级指标。 上述两种进路本质上 重的处理上，可以根据不同的评估事项和目标
面 推
是一致的，都具有合理性。 从我国实践看，以国 选择主观指标为主、客观指标为辅，也可以选
进
依
务院的建设法治政府的文件为依据， 将其中的 择客观指标为主，主观指标为辅，当然也存在
治 国
国法治政府的状况仍然是个未知数， 而且由于 指标体系的基础， 其核心是法治政府的基本构
”笔
全国各地经济社会差异巨大， 很难精准地对全 成要素。 虽然法治政府作为我国政府的建设目
谈
国法治政府状况进行评价。 国际上开展的法治 标之一，已经成为各界的共识，但是法治政府和
指数虽然号称是对一个国家和地区总体情况的 廉洁政府、效能政府、服务政府、透明政府、创新
反映，但是由于其调查对象的局限性，实际上很 政府等政府诸多建设目标之间的关系是什么，
难全面评价一个国家的总体情况， 尤其是对于 法治政府包含哪些基本构成要素等问题尚无定
我国这样一个疆域辽阔、人口众多、国情复杂， 论。 法治政府作为价值导向， 很难实现绝对量
正处于法治发展期的国家来说， 极有可能出现 化，但并非完全无法量化。 实践中与法治指数并
”笔
谈
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法治是世界上普遍认同的理念和价值，法治政府也是我国已经明确 的建设目标之一， 党的十八大将 2020 年基本建成法治政府作为与小康 社会共同实现的目标提出。 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题 的决定》将“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”作为推进依法行 政、建设法治政府的重要措施之一。
从法治研究的发展历程看， 传统的法治研究以描述和定性研究为 主，偏重于法治内涵的理论阐释与建构。 马克斯·韦伯、富勒等关于法治 内涵和要素的分析为法治评估提供了学理资源。定量分析方法在社会科 学领域的广泛应用为法治评估成为科学研究过程和实现指数化提供了 现实路径。近年来，定量研究方法被广泛应用于社会管理的不同领域，法 治评估因应而起，出现了以世界银行全球治理指数中的法治指数、世界 正义项目法治指数等为代表的国际领域的法治评估。国内各种形式和类 型的法治评估也纷纷出笼。据不完全统计，全国已经有北京、上海、四川、 甘肃等十多个省级政府实际开展了法治政府评估。部分学术机构等第三 方组织也参与到评估当中，形成与官方开展的以考核为目标的评估相映 成趣的场景。 各种评估活动根据各自研发的指标体系，力图客观展现某 一地区或者某一领域法治政府建设进程和状况，应当说对于推动法治政 府建设起到了重要的促进作用，但是指标体系的科学性、评估的权威性 等方面争议也较多。 如何构建权威的评估系统、完善科学的评估指标体 系、提高评估的公信力，需要深入研究。
经过 30 多年的改革开放和法制建设， 我国逐步建立起社会主义法 律体系；但是，由于主观和客观的复杂成因，现行法律体系和运行机制尚 不完善，尚不能适应法制建设进入精细化、规范化、民主化发展阶段的时 代要求。运用法治思维和法治方式来推动国家治理体系和治理能力的现 代化，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，以助于实现全面推 进依法治国、加快建设法治中国的战略目标，是转型期的重大现实 课题。