沉船打捞困局及建议

沉船打捞困局及建议

当前，我国海洋经济已经迎来了大发展、大开发、大建设的黄金期，随着海洋经济的高速发展，港口货物吞吐量逐年攀升，到港及过往船舶交通流越发密集，沉船风险及数量也逐年递增。海域沉船不但影响船舶通航安全，同时存油还对海洋环境构成威胁。然而实践中沉船打捞存在打捞主体落实难、强制执行难、技术要求高等诸多问题，沉船打捞面临的困境已经成为制约海洋经济发展的重要因素。本文以舟山海域沉船打捞现状为例，提出破解沉船打捞困局的建议，记忆不精华我国沿海海域通航环境，保障传宝航行安全。

一、沉船打捞现状及重要性

海难沉船打捞工作关乎船舶通航安全、海洋环境污染以及海难发生以后的失踪人员搜救等事宜，沉船打捞宜快不宜慢，但实际推进过程中由于资金问题，往往造成沉船打捞推进慢、跨度长、落实难。以舟山海域为例，2001年至2019年舟山海域共有87艘海难沉船未完成打捞，其中个别沉船影响船舶通航，容易引发次生事故。此外沉船不同程度有燃料油，也存在海洋环境污染风险。

二、沉船打捞中海事部门的主要做法

为了保障舟山海洋经济稳定、有序发展，舟山海事部门高度重视通航秩序管理工作，全力推进沉船打捞事宜。

一是开展先期应急处置工作。接到沉船信息，通过AIS 和VTS信息化手段，分析获取沉船概位。督促船舶所有人委托扫测单位确定沉船精确位置后，及时发布航行警告，提醒过往船舶注意航行安全。同时对沉船的碍航性进行评估，并根据需要开展防污染处置工作。对于碍航沉船函告东海航保中心设置沉船AIS虚拟标和实体航标。

二是做好沉船打捞行政审批工作。严格执行沉船打捞审批制度，审查打捞公司的资质和能力，打捞作业船舶和设施的安全性，打捞方案和防污染措施的可靠性，对于安全和防污染有重大影响的施工环节，通过组织专项评估方式把关，加强沉船打捞源头管理。

三是做好沉船打捞作业的现场监管。发布沉船打捞航行通告，明确水工作业区域，提醒过往船舶；实时掌握沉船打捞进度，沉船动态和安全防污染措施落实情况，在抽油、起浮等重要事件节点参与现场监管；沉船打捞完毕以后，要求打捞公司进行扫测并出具完工报告，查看是否留有碍航隐患。

三、沉船打捞面临的主要困境

（一）法律困境

1.国际法方面

我国已于2016年11月11日加入《2007年内罗毕国际残骸清除公约》，并于2017年2月11日开始对我国生效。此后，我国300总吨以上的国际航行船舶需通过强制保险的方式使发生海难事故以后的沉船及物品清除得到了有效资金保障。该公约在我国实行主要有以下问题：适用水域方面，只对专属经济区内水域适用，而我国沉船最多，沉船对通航安全影响最大的内水及港口水域未适用；强制力方面，只对300总吨以上的国际航行船舶强制实施，国内航行船舶是依申请实施，对沉船风险最高的国内航行船舶不具有强制力。

2.国内法方面

目前我国国内对于沉船打捞没有专门性法规，主要散见于《海上交通安全法》、《海洋环境保护法》、《行政强制法》等3部法律和《打捞沉船管理办法》、《防治船舶污染海洋环境管理条例》、《水污染防治法实施细则》等5部行政法规中。这些法规除了立法年代久远，不适用当前国情外，主要还有以下问题：一是沉船打捞的责任主体是所有人和经营人还是肇事船方没有统一。二是当沉船实施强制打捞后，国家主管机关如何向责任主体追偿费用没有明确规定。三是没有要求船舶就残骸清除进行强制保险。

（二）资金困境

1.沉船打捞责任主体不堪重负

在对沉船进行定位、设标和打捞的过程中，投入的费用往往数十倍于打捞后沉船的价值，绝大多数船舶所有人不堪重负，从而导致船舶所有人逃避其应承担的沉船打捞义务。此外，单船公司的普遍存在，使主管机关实施强制打捞后向船舶所有人追偿费用更是难上加难。

2.沉船打捞费用不能直接向保险人获取

在现有商业保险和船东互保协会的章程中都有先付原则，只有在事先已经赔付沉船打捞费用的前提下，才能得到有效赔偿，导致在现行的船舶责任保险制度下难以给沉船及时打捞提供有效资金保障。

四、破解海域沉船打捞困境的有关建议

在破解沉船打捞困境中，立法是保障，资金是核心，制度是手段。要认识推进沉船打捞工作对舟山海洋经济发展的重要性，借鉴渤海水域“碧海行动”的成功经验，积极运用自由贸易试验区先行先试的政策优势，破解沉船打捞困境。

一是完善沉船打捞国内立法。建议考虑将《内罗毕残骸清除公约》国内化的方式解决立法困境，明确该公约在领海及内水适用，并对国内300总吨以上船舶强制实施。

二是成立沉船打捞工作小组，破解海域沉船打捞困境。为减少沉船对舟山海洋经济发展的影响，建议由地方政府牵头成立沉船打捞工作小组，海事、海洋与渔业、港航、环保等单位担任成员单位，由使用航道资源频繁的港航企业出资，设立沉船打捞应急资金，对于影响较大且无资金打捞的沉船，由成员单位评估沉船打捞方案，专项资金出资，开展沉船打捞，快速恢复港口正常生产。

三是对于渔船沉船事故，由于海事部门非行业管理部门，推进沉船打捞工作中阻力大，落实难，建议协调海洋与渔业等部门共同承担行业管理和社会公共服务职责，共同推进渔船沉船打捞工作。