政府与社会资本合作(PPP)的模式选择与风险防范

政府与社会资本合作(PPP)的模式选择与风险防范

【摘要】近年来，政府与社会资本合作（PPP）模式在国内公共项目领域得到广泛应用，但由于我国政府对PPP 的分界定不清晰，对各种具体的PPP模式缺乏深入的了解，多数情况下都是直接经验主义式将BOT、TOT等模式?单套用到政府与社会资本合作的项目中，从而出现项目属性不和的问题。同时，由于项目自身因素以及外部环境的影响，PPP 项目面临着复杂的风险。因此，本文在借鉴国外经验的基础上，对国内外相关文献进行整理和分析，从而对PPP的概念、PPP的模式分类、PPP的模式选择等研究展开论述，并针对PPP项目模式发展的现状展开风险因素分析，进一步提出有关的风险防范措施，为有效防控风险提出自己的建议，促进PPP模式在我国的推广与应用。

【关键词】PPP；模式选择；风险防范

一、PPP模式的概念

PPP本身是一个定义非常广泛的概念，从全球角度出发，当前世界范围内并没有对其形成统一的标准概念。笔者对当前具有代表性的国际组织对PPP的定义进行总结，综合比较可以发现的是，PPP 的概念很难形成普遍一致的解说，因此PPP 的确切含义要根据不同的情况具体案例具体分析。在中

国，PPP主要是指政府和社会资本合作模式，主要集中在基础设施领域。

二、PPP的模式分类

世界各国对PPP定义界定不一样，因此PPP在各个国家的具体分类方式也不一样，因此PPP在各个国家的具体分类方式也不一样。世界银行在综合考虑公共部门与私人部门在产权、经营与维护、投资、商业风险以及合同期限的分配关系的基础上，认为将PPP分为六服务外包、管理外包、特许经营、租赁、BOT和资产剥离六种模式。欧盟委员会主要是根据各个模式的投资关系，将PPP分为三大类，分别是：传统承包、一体化开发和经营和合伙开发。

我国的PPP分类模式众多，本文在最具有代表性的王灏（2004）和郭华伦（2005）的说法的基础上，将PPP模式分为四大类：外包类、特许经营类、回租回购和私有。

三、PPP的模式选择

（一）PPP模式选择标准

PPP模式被普遍应用于基础设施领域，在实践应用中PPP模式的运行趋向多元化，因此科学地选择PPP运作模式对PPP项目的成败起着关键作用。近年来，国内外学者对PPP模式选择标准进行了研究，由于各自理解与研究方向不同，学者们提出的选择标准也存在差异。但是，多数学者基本采用了定性归纳的方式提出PPP模式选择的影响标准，主

要包括VFM效果、项目收益能力、项目属性等。

（二）PPP模式所有权与经营权特征

合理的所有权配置将会有助于吸引社会资本的参与，保障PPP项目获得充足的资金。除此之外，PPP项目经营权是对项目的建设、使用、维护与管理等权利，合理的经营权分配能够提高项目建设运营效率。因此，在进行PPP模式选择时，必须根据项目实际情况，对选择模式的所有权和经营权配置情况进行分析。

1.PPP模式所有权分析

PPP项目的寿命周期不同，所有权归属也不同，多数项目的所有权在项目周期内会发生转移。我们根据不同的PPP 模式的运作特点，可以归纳出所有权属于政府而不转移、私人部门转移给政府、政府转移给私人部门再回到政府政府、政府转移给私人部门的所有权转移的四种基本方式。

（1）所有权属于政府不发生转移。这种方式多存在于外包类PPP模式中。

（2）私人部门转移给政府。特许经营类中的BOT模式、回租回购类的政府回购与私人回租这三种模式在项目运营

期所有权都发生一次转移，由私人转政府。BOT模式是政府在特许经营阶段给予私人部门收益权，在特许运营期结束时政府收回所有权。政府回购具有相同的所有权转移方式，私人回租是私人部门负责项目建设，完成后所有权归属政府，

私人支付项目设施租赁使用费。

（3）政府转移给私人部门再回归政府。TOT模式以及回租回购类中的私人租赁，都是典型的项目建设运营期所有权由政府部门转移给私人部门的PPP模式，然后在运营期结束之后，私人部门再将所有权还给政府部门。

（4）政府转移给私人部门。私有化类的PPP模式和回租回购类中的政府回租都是典型的政府将项目的所有权转移给私人部门的模式。

2.不同PPP模式的经营权特征

PPP模式的经营权归属主要有三种，一种是经营权属于私人部门，一种是经营权归政府和私人部门共同所有，第三种是经营权属于政府部门。

（1）经营权归属私人部门。整体外包和特许经营中的BOT与TOT模式，还有完全私有化模式这几种模式几乎都是在特许经营期内，政府部门将项目的经营权转移给私人部门负责。

（2）政府与私人部门共同经营。特许经营模式中的经营外包和私有化类中的部分私有化，都是政府部门将部分经营任务外包给私营方，私营方从而获得部分经营权。因此，这两种模式几乎是由政府部门与私人部门共同经营的。

（3）经营权属于政府部门。建设外包模式，私营方主要负责项目的建设工作，项目经营主要由政府来负责。在回

租回购类中的政府回租和政府回购模式中，政府通过租赁的方式来获得项目的经营权。

四、PPP模式的风险分析

（一）风险特点

1.阶段性

PPP模式从前期达成合作意向到项目征集、对私人企业招投标、对项目进行设计、实际运营等中间存在多个阶段。每个阶段都有自己的特色，各自的差异性决定了各个阶段面临的风险也不一样。各种风险存在的时间阶段不一样，每个阶段面临的同一种风险的程度也不一样。

2.复杂性

PPP项目参与方众多，使其风险具有复杂性。作为一种合作方式，PPP项目可能存在合约方违约的风险；由于PPP 项目建设周期长，投入资金大，可能会面临时间风险或资金风险等。此外，由于公共基础设施建设的特殊性，外部政策环境对项目的影响较大。因此，PPP项目的风险也存在复杂性。 3.不确定性

风险无法准确地预测，它具有不确定性和偶然性，由于PPP项目的多样性和复杂性，其风险更具不确定性，不同项目的风险表现可能也不尽相同。

（二）风险因素

1.政治?L险