城乡统筹规划的原则、方法和途径

建设部仇保兴：城乡统筹规划的原则、方法和途径

选择湖州作为本次论坛的举办地非常恰当。因为湖州在城乡统筹规划和建设方面的工作已经先行一步而且富有成效。在中央提出要在“十一五”期间建设社会主义新农村的关键时刻，我们汇聚在这里，来讨论城乡统筹、社会主义新农村建设和规划等问题自然十分重要。我们应该怎么样地规划，并通过规划统筹解决什么样的问题。这次研讨会邀请的也不局限于规划方面的专家，还有地方、省和中央农村、民政、土地管理等部门的专家，大家平心静气地来讨论这个问题。

对于城乡统筹这一课题，我做的研究也是不够的。但是我在农村工作时间较长，当过县委书记、地市委书记，也当过市长，湖州还是我的出生地，对湖州的情况我也有些了解。今天，我就城乡统筹规划问题讲几点意见：

一、从规划史的角度来看城乡统筹规划

从城市规划史上来看，在城市规划学科的自身发展历程中，始终贯穿着三大学术派别：一是理想主义。许多社会学家、规划学家，或者其有志于改造社会的人士，不断抛出许多理想主义的方案，希望引导整个社会和城市以及城乡的发展。就像著名规划学家刘易斯〃芒福德所说的那样：人类五千年文明史可以用人们对乌托邦不断追求的思想史来进行剖析；二是理性主义。尤其是文艺复兴以后，按照德国社会学家韦伯的说法，西方的资本主义对人类的贡献就在于用理性主义取代“上帝创造一切”的神学思想。实际上理性主义直接发源于文艺复兴之后的自然科学的蓬勃发展。也正是理性主义的兴起，为现代城市规划奠定了第一块里程碑——《雅典宪章》

（1933）；三是实用主义，即崇尚解决实际问题，不纠缠于形而上学的学术体系。我们把城乡统筹规划放在这三大主义的历程中分析，任何历史实际上就是思想史，历史的沉淀可以为我们提供营养。

那么，我们的城乡统筹规划可以从这一思想发展历程中获得什么东西？

从理想主义来看，我们每一次针对城乡关系的调整，或者说对农村的一些改造，实际上也就是为了实现城里人的梦想，怎样使农民的生活更加美好。没有理想，当然也就可能没有前进的方向，理想代表着方向。有人说，我们的城乡规划像一只船，理想主义始终是掌舵的，掌握前进的方向，而理性和实用主义呢，是两把桨，缺一不可。既有方向，又有均衡的动力，这样船就可以平稳地行驶。

理想主义会给城乡发展带来什么？现在，一些理想主义者提出，城乡居民收入应该均等；农业作为弱势产业应该得到根本的改变；城乡之间的社会服务水平应该趋同。这都是理想主义者为之奋斗的目标。解放初期，我们也曾提出农村的发展前景是“楼上楼下，电灯电话”，大办按需分配性质的公社食堂，这些都是理想主义的表现。我国每一次农村运动都充满着理想。当然其中也有一些反面的教训，就是说我们经常会超越现实，空想的乌托邦的成分多于实践要解决的问题，有些运动超越了农村实际的承受能力和农民的真正需要。这些运动的设计方——城市中的文人的思想取代了农民的实际需求，这些超现实的苦果是历史留给我们的教训。

从理性主义来看，就我国的工业化发展阶段而言，现在我国发达的省份已经到了工业支撑和带动农业并促进农业产业化的时期。以前我们讲农业产业化，但是由于没有成熟的工业来支撑，农业产业化、服务社会化也

就难免步履维艰。凭空讲产业化无异于缘木求鱼。我记得我们曾硬性布臵城市工业带动农村乡镇企业、硬性推行农业机械化，但是由于没有成熟的工业化作为基础，结果不仅这类城乡结对的乡镇企业纷纷倒闭，而且农业机械化也夭折了，两头都不着边。从城镇化的角度来看，现在我国的城镇化水平达到了41%，现在中央不失时机地提出城市应反哺农村，支持农民改善居住质量，优化农村生活环境。在中国国情的大背景下，要防止出现非洲、印度、拉美等国家那样驱赶型的城镇化，就必须要适度稳住农村人口，城镇化才能整体健康发展。从理性主义的角度来讲，我国农村经济的健康与否决定了城镇化发展能否健康。

从市场化的角度来思考，市场化的过程实际上是明确个人、企业、政府应该各做什么事的过程。现在，这三者之间的职责已经比较明了了。因为，在市场化以前或市场化的初期，政府包办了一切。农村人民公社就是政府万能论的派生物，连农民早上起床劳动的时间都要统一吹号，表面上轰轰烈烈，实际上压制了每个人的创造能力和工作积极性，造成了巨大的浪费。市场化发展到今天这个程度，已经把个人、企业、政府各自的职责定位基本搞清楚了。也就是说，现在要研究的是，农村的公共品谁来提供？也就是如何解决当前农村公共品提供的双缺位：即市场提供不足，政府提供也不足的困境。在农村已经推行二十多年的家庭联产承包制和双层经营体制，不仅无法提供公共品，就连农业的社会服务都难以进一步完善。从理性主义角度讲，我们应该考虑如何解决这些问题。这也就是中央提出来，城市怎么样反哺农村，工业怎么样支持农业，也就是找准农村必需公共品提供机制的问题。理性主义者固然重数据分析，以及善于将复杂问题分解处理。但理性主义的局限性在于忽视了价值观的影响，忽视了农村作为真

实的社会系统的历史性和文化特征。

从实用主义的角度来看，实用主义者崇尚的是以问题导向来建立理论，有什么问题就解决什么问题，尽量把眼前的现实问题予以解决。同时，实用主义还提出，任何理论，只要能够解决问题的就是好理论，而且这种解决的方法要通过实践来检验。所以说，实用主义有的时候可以弥补理想主义的缺陷。在城市规划史上，实用主义之所以长盛不衰，道理就在这里。那么实用主义针对我们目前农村的现状，可以解决什么样的问题呢？比如说城乡统筹，城乡差距的问题如何解决？目前不少农村的生活条件非常糟糕，环境污染日益严重。一些人去农村看了以后非常震惊，特别是最近出版的几本描写农村现状的书，从作家、社会学家的角度，分别提出了目前农村问题的紧迫性，有些农村的情景可以说三十年没有什么变化。这样的状况当然是不允许继续存在的。先行国家城市化历史已经证明，如果执政党不关注农民、不善待农村，其结果就是坑害了城市。非洲的教训实际上就是这样，因为放任农村生活、生产环境持续恶化，大量的人口逃离农村、涌入城市，结果使得农田没人耕作，导致非洲出现了大饥荒。而城市又被大量的贫民所包围，城市30～40%居住区被贫民窟所取代。所以，联合国专门提议要消除贫民窟。不然的话，城市环境越来越糟，农村粮食生产、农作物生产连年下降，两头一夹，这个国家，这个民族就危险了。

再反过来看一看日本和其他城乡规划搞得好的国家。数次国土综合整治规划，就是引导政府各部门把钱都投在农村小城镇，扶持农业，只有农民收入提高了，才能实现良性的城市化。所以，城乡规划必须解决农村现实问题。记得当年一位中央领导同志讲的：我们的农村，是过了一村又一村，村村像城镇；过了一镇又一镇，镇镇像农村。说我们的城市像欧洲，