美国吸引国外科技人才的政策及其启示

长， 享有第一类优先权； １９６５ 年的《外来移 不规则的变化趋势， 并且第三类优先权的 外 科 技 人 才 。 另 外 值 得 注 意 的 是 ， 从 １９９９
民 与 国 籍 法 修 正 案 》规 定 ： 在 科 技 、艺 术 有 移民数最多， 其次为第一优先权移民， 进一 年起， 各项移民数量呈现迅速增加的态势，
请的人数最多， 签证条件比较宽松而受到 薪 金 、雇 佣 行 业 等 ） 的 报 告 ， 以 便 为 美 国 的 从而构成了美国未来潜在的人力资源。
学 术 界 、政 界 的 重 要 关 注 。
就是通过首先获取非移民签证然后才拿到 机构工作的 Ｈ－ １Ｂ 工 作 人 员 在 改 换 工 作 到 在各专业领域中出类拔萃的外籍人才而新
美国绿卡的 ， 从而使得这些暂时性的科技 其他单位工作时 ， 将 需 要 新 的 Ｈ－ １Ｂ 名 额 。 增设的签证， 虽然它的申请条件比较严格，
人力资源得到永久使用。因此， 讨论美国的 从中可看出， 修改主要是围绕增加每年的 但不能否认的是每年通过这些签证的来美
０１、ＴＮ 以及学生和交换类签证 Ｆ１、Ｊ１。在这 出一个以上的申请时， 该申请人只占用一 需 每 年 申 请 延 期 一 次 。ＴＮ 签 证 是 在 １９９４
些签证持有者中蕴涵着巨大的科技人力资 个配额， 雇主所提供的薪水不能低于美国 年 １ 月的北大西洋公约组织框架下专门为
源， 是美国外来科技人才的重要来源， 尽管 当地同类薪水的 ５％。２０００ 年的 《美国在 该组织成员国的专业技工来美工作而提供
最优秀、最聪慧的人才已经成为一场永不 造了 １６０ 万个技术岗位， 但有大约一半的 在下面的讨论中， 我们将打破原有狭义的
休止、代价高昂的战争。在率先迈向知识经 岗 位 空 缺 。 据 美 国 国 家 科 学 基 金 会 预 测 ， 移民政策分析（仅仅指职业移民）， 将广义的
济的美国 ， 科技人才短缺的状况更为严重。 ２０００ 年 美 国 在 自 然 科 学 领 域 缺 少 ４５ 万 科 移民政策定义为职业移民和非移民签证政
技人才的基本政策之一。这一政策始于 加技术移民的比例， 显示出对于技术移民 要是在科技领域工作的工程师、自然科学
１９２４ 年 的《 移 民 配 额 法 》， 法 案 规 定 优 先 的渴望； 同时对于技术移民的规定则不断 家、数学 ／ 计算机科学家。工程师的人数最
吸收精于农业耕作技术的移民， 这标志着 细化， 限制性条件也不断增加， 这突出地反 多 ， 平 均 每 年 １．１ 万 人 ， 自 然 科 学 家 以 及 数
了多次修改和调整。
特点。
领域工作的科技人员直接构成美国的科技
１９５２ 年 的 《 麦 卡 伦－ 沃 尔 特 法 案 》规
进 一 步 可 看 到 ： 在 职 业 移 民 中 第 一 、 人 力 资 源 ， １９９０～２００１ 年 美 国 通 过 职 业 移
定： 受过高等教育， 有突出才能和技术专 二、三类优先权的职业移民数， 都呈现出较 民 的 手 段 共 计 为 其 带 来 了 大 约 ２０．３ 万 国
急剧增加， 人才短缺成为一种世界性现象， 策。据美国信息技术协会 ２００１ 年 ８ 月公布 互为补充和协调。为了更好地理解美国在
世界陷入规模空前的“人才争夺战”， 寻找 的 一 项 研 究 显 示 ， ２００１ 年 美 国 各 行 各 业 创 吸 引 国 外 科 技 人 力 资 源 方 面 的 政 策 体 系 ，
吸引国外科技人力资源的 ３ 种重要的政策 选择。其中， 移民政策包括职业移民和非移
经成为全球竞争的焦点。知识经济的深入
美国是一个移民国家， 从国外引入科 民签证政策， 而后者中的学生交换类签证
发展使世界各国对各类科技人才的需求量 技人才一直是美国政府长期以来的重要政 又与招收外国留学生和国际交流合作政策
移民。对于技术移民的条件， 美国一般都要 供下一级优先权的使用。
优先的职业移民的规定条件较为宽松有直
进行严格的限制和挑选， 并存在配额限制，
总的来看， 关于技术移民的政策， 美国 接关系。每年获得永久签证的移民中， 在科
但它却是美国政府长期奉行的吸引国外科 一方面不断增加技术移民的配额限制， 增 学工程领域工作的专业人才数量居多， 主
创新讲堂
人才的政策及其启示
聘在美国工作的方式而进行的移民。而与 还特别规定， 每年的技术移民配额数还可 工、专业人员及美国境内缺乏的劳工相比
科技人力资源相联系的职业移民主要指的 以加上上一年度亲属移民未用尽的配额 在数量上显得略微不足， 这与美国对第一、
是具有某种特殊才能和技术专长的技术类 数， 并且上一级优先权没有用完的配额可 第二类的移民条件限制较多， 而对第三类
签 证 持 有 者 只 能 暂 时 性 的 居 住 在 美 国 ， 但 ２１ 世纪竞争力法案》规定： 高等院校、政府 的签证。这 ３ 种签证都不同程度的涉及专
却是外国人日后获得在美国的永久居住权 机关申请人、研究机构及非赢利机构雇佣 业科技人才来美工作， 特别是 ０１ 签证， 它
及美国公民身份的重要媒介。许多外国人 的 Ｈ－ １Ｂ 工作 人 员 不 占 用 配 额 。 而 在 这 些 是在 １９９０ 年 １１ 月的新移民法中为了 吸 引
美国吸引外来人才的原则被纳入政府法律 映在美国对技术移民的素质要求的提高。 学或计算机科学家的人数相差不多， 平均
的开始。在第二次世界大战后的不同历史 因此， 从某种程度上来看， 美国的技术移民 每年各为 ２８３３ 人、３５８３ 人。如果将 上 述 ３
时期， 美国政府对于技术移民的政策进行 政策在整体上强烈地表现出选择性增加的 项 相 加 ， 则 平 均 每 年 达 到 １．７ 万 人 ， 在 这 些
色的人才能顶两名平庸的员工， 但现在我 技术人才只能满足实际需要的 １ ／３ 左右， ２ 力资源政策方面的整体结构联系。图 １ 向
认 为 能 顶 ５０ 名 。 ”正 是 在 这 种 背 景 下 ， 从 ／３ 需要从海外引进。现在， 就连美国信息产 我们展示了美国用于吸引国外科技人力资
２０ 世 纪 ９０ 年 代 开 始 ， 美 国 政 府 加 大 了 吸 业 的 发 源 地— ——硅 谷 也 出 现 人 才 短 缺 ， 估 源的各种政策工具选择。
不足， 吸引外国专业人才来美工作的一类 《美国竞争力和劳动力提升法案》， 美国移 和地区的外国留学生， 通过学生与交换签
签证。工作类签证主要包括 Ｈ－ １Ｂ、Ｌ１、０１、 民与归化服务局每年要递交上一年度有关 证来到美国进行各个专业的学习， 其中有
ＴＮ４ 种类型， 其中的 Ｈ－ ｌＢ 签证又以每年申 Ｈ－ ｌＢ 签证特征信息（ 包括国籍、教育程度、 相 当 大 比 例 的 留 学 生 学 成 留 在 美 国 工 作 ，
新创 科技
ＣＨＵＡＮＧＸＩＮＫＥＪＩ
美国吸引国外科技
文 ／ 王春法 潘 铁
益服务。本文拟结合最新美国国家科学基
总体上看， 美国并没有专门的或者是
金会、美国移民统计局和美国国际教育学 独立的用于吸引国外科技人力资源的政策
随着科学技术的迅速发展， 知识、科技 院的官方统计数据， 深入分析美国在吸引 措施， 而是通过穿插在其他政策工具中来
引国外科技人力资源的力度， 通过移民、留 计 有 ３４．６ 万 个 职 位 空 缺 。 在 这 种 情 况 下 ， 学生、国际交流与合作等政策从全世界吸 美国政府采取了各种政策以吸引国外的优
美国的职业移民政策
引了大批高素质的科技人才， 为美国的利 秀科技人才。
职业移民主要指的是外国居民通过应
１４ ＣＨＵＡＮＧＸＩＮＫＥＪＩ ２００７．７
工作类签证的重要特点是允许具有一 专业人才。实施 Ｈ－ １Ｂ 工作签证政策以来，
学生与交换签证
定 特 殊 专 业 技 能 的 外 国 人 在 美 国 工 作 ， 它 每 年 都 有 大 约 数 １０ 万 的 具 有 专 业 技 术 的
美国政府招收外国留学生的历史已经
是美国为了缓解国内某些领域的人才供给 外 国 人 才 来 到 美 国 工 作 。 根 据 １９９８ 年 的 很久 ， 每年都有大量的来自世界各个国家
成果、技术创新已是经济增长中不可或缺 外国科技人力资源方面的政策措施及其实 发挥作用的。实际上， 移民政策、外国留学
的重要因素， 科技人力资源作为科学技术 际效应。
生政策及国际交流与合作政策构成了美国
的一种重要载体己成为决定一个国家综合 实力的战略性资源， 科技人力资源争夺已
美国引进科技人才的基本政策
照顾。１９９０ 年《新移民法案》规定： 杰出人 均 每 年 分 别 为 ： ２．２ 万 和 ２．５ 万 人 ， 而 第 三 才、具有高学位或特殊能力的专业人士、技 类 则 为 ５．８ 万 人 ， 已 远 远 高 出 ４ 万 的 配 额 ，
美国的非移民签证政策
术劳工专业人员及美国境内缺乏的劳工分 充分显示出杰出人才和具有高学历或特殊
非移民签证政策对于理解美国如何吸引外 Ｈ－ １Ｂ 配额和改进配额的计算方法， 实际上 工作人员当中包含着一定数量的科技人力
国科技人力资源有着重要的意义。
这些修改都 旨 在 放 宽 每 年 对 Ｈ－ １Ｂ 的 签 证 资源， 它事实上已经成为美国吸引国外科
工作类签证
数量的限制， 以便为美国引入最为需要的 技人才政策的组成部分。
Ｈ－ １Ｂ 签 证 申 请 者 是 科 技 人 力 资 源 发 挥作用的主战场。从总体上看， 这些职业大 概 要 占 总 人 数 的 ８１％， 平 均 每 年 ２０．４ 万 人， 说明 了 Ｈ－ １Ｂ 签 证 的 申 请 人 主 要 从 事 科技、工程及教育类职业的工作， 并已构成
了美国国外科技人力资源的重要来源渠
突出成就享有第三类优先权， 熟练及非熟 步观察， 前两类优先权的职业移民数基本 并在 ２００１ 年各项移民数都出现了近 １０ 年
练劳工享有第六类优先权； 而且以上两法 上都没有达到配额限制， 第一、第二类优先 的最大值， 显示出美国政府在吸引外国科
案都规定经劳工部同意的专业人员可特殊 权的职业移民数从 １９９２～２００３ 财政年度平 技人才移民方面加强了一定的引导措施。
艺 术 、教 育 、商 业 及 体 育 等 专 业 领 域 的 杰 出
人才到美国工作而设立的签证， 这里的杰
出人才指的是在某个领域中具有非常的研
图 １ 美国吸引国外科技人力资源的政策工具选择
究能力、突出贡献或者具有全国知名甚至 国际知名度的人才。０１ 签证由其在美国的
要有 ６ 种， 分 别 是 工 作 类 签 证 ： Ｈ－ １Ｂ、Ｌ１、 争 力 和 劳 动 力 提 升 法 案 》规 定 ： 申 请 人 提 雇主进行申请， 没有有效期的时间限制， 但
得 人 才 者 得 天 下 。 ”美 国 苹 果 公 司 老 板 史 充 １００ 多万信息技术人才、９．５ 万名以上 的 别引入美国的外国留学生和国际交流与合
蒂 夫·乔 布 斯 称 ：“ 我 过 去 常 常 认 为 一 位 出 计算机软件专家， 而国内大学培养的信息 作政策， 以此凸显美国在吸引国外科技人
道。
Ｌ１、０１、ＴＮ 签证。这是美国政府向外国 公司在美国分公司、子公司经理人员颁发
的一类签证， 也称为跨国公司经理签证。申 请 Ｌ１ 签 证 被 调 派 美 国 分 公 司 的 雇 员 必 须 是经理主管或高级专家以上职务， 签证的 最 长 有 效 期 为 ７ 年 。０１ 签 证 是 为 在 科 技 、
美国目前的非移民签证有 １８ 种， 其 中
别 享 有 一 、二 、三 类 职 业 移 民 优 先 权 ， 而 且 能 力 的 专 业 人 士 的 职 业 移 民 数 与 技 术 劳 涉及科技、工程和教育人才流动的签证主
ＣＨＵＡＮＧＸＩＮＫＥＪＩ ２００７．７ １５
新创 科技
ＣＨＵＡＮＧＸＩＮＫＥＪＩ
ຫໍສະໝຸດ Baidu
麦肯锡公司的高级主管埃德·迈克尔斯说： 技人才， 预计 ２００６ 年将缺少 ６７ 万科技 人 策， 并在此框架下分别讨论两者的具体特
“ 在 知 识 经 济 环 境 里 ， 最 起 作 用 的 是 人 才 ， 才 。 另 据 美 国 劳 工 部 预 计 ， ２００５ 年 美 国 补 性， 且在学生与交换类签证政策分析中分