在政府引导下实行市场化运作

在政府引导下实行市场化运作

--对张家港推进政策性涉农保险的调研思考

欧永生

农业保险，是指专为农业生产者在从事种植业和养殖业生产过程中遭受自然灾害、意外事故所造成的经济损失提供保障的一种保险。作为市场化的风险转移和风险管理机制，在保障农业生产、维护农村稳定，提高农民群众保障水平方面发挥着重要作用。政策性农业保险，则是市场条件下政府与保险公司的合作共赢的产物，这种模式下农业生产者也得到了最大的实惠。

一、张家港政策性涉农保险基本情况

江苏张家港市的农业保险始于2006年，张家港作为试点之一，由市政府、市人保财险公司在全市范围内推广政策性农业保险，保险项目涉及水稻、小麦、油菜以及能繁母猪四方面，2009年市委、市政府为全市30余万房屋和90余万户籍人口统一办理了自然灾害保险，并推行农机政策性保险；2010年推出蔬菜钢架大棚保险。运作的基本原则是“科学发展，统筹兼顾，政府扶持，市场运作，投保自愿”，以风险可控、稳妥推进为目标，逐步加大政策性农业保险的推进力度，使农业保险成为农业生产的强大后盾。

一是应对灾害、效果明显。一方面，通过开展农业保险，保险公司投入资金实施人工影响天气，与动物疫病防控部门开展数据共享、防疫共建等合作，提升了农业防灾抗灾能力；另一方面，在农村积极开展小额人身保险的试点，一定程度上缓解了因灾致贫，因灾返贫的状况。通过这种保险方式将政府临时性的救灾行为转化为制度化、规划化的灾害应对机制，转变了政府职能，提高了资金使用

效率。同时为降低农民的成本，农业保险的成本部分由中央以及市、镇各级政府提供直接的财政补贴，农民只需负担其中的一小部分。

几年来，该市主要种植业品种和能繁母猪保险已实现全覆盖。从张家港推行情况来看，积极发挥了政策性农业保险抵御自然灾害的补偿功能，勇担2007年大台风、2008年特大雪灾、2011年梅雨的出险责任等。农业保险的存在，大大减少了受灾农户的损失，成为全市农民抗击灾害损失的一个利器。

二是构建服务网络、优化和延伸保险服务。首先，为提升服务能力，加强服务网络建设，人保财险公司整合系统资源，整合农村网点资源，加强农村保险的业务协同，完善农村保险外部协作机制，在全市9个镇（区）设置建立了“三农”保险服务站，服务网点已经覆盖到全市各个行政村。“三农”服务站的设立，建立建成了从咨询、承保到风险防范、理赔的“一条龙”服务体系，为参保的农户提供“零距离”服务，有利于惠农政策落到实处。同时全市250多名扎根农村的农险协保员利用这个网络开展更多的工作，如推广适用于农民的家庭财产保险、人身意外伤害保险等；而对于农民来讲，服务站的建立使他们从咨询、办理保险业务，到定损、理赔，全程都能享受到快速便捷的服务。

其次，积极提高专业化管理水平，建立与业务发展规模和需求相适应的农村保险人才队伍，通过定期培训、业务能力考核等方式提升员工素质，在实践中探索农村保险专业化经营管理的有效模式。

三是注重政府引导，以市场化运作为方向。农业保险是一种高风险的保险业务，对许多商业保险公司来说，依靠自身的经营难以规避这种风险。在农业保险试点初期，实行“政府委托，保险公司代办”的保险模式，保险赢赔完全由政府兜底，忽视了市场商业化作用。现在对农业保险的模式进行有效尝试，实行政府和保险公司“联办共保”模式，分别按比例分享保险的责任、权利和义务，把保

险的市场化运作向前推进了一大步，借助保险公司对风险的管控能力，联办共保，风险共担。打破了传统灾后依靠政府救济的单一模式，彰显了行政救济的市场化方向，也有效促使了现代农业向市场化的进一步转化。为了加强合作，更好地开展农业保险，市委专门成立了推进农业保险工作委员会，在人保财险公司设立农业保险办公室，在各乡镇建立村协保员队伍。在推行农业保险工作中，政府积极发挥补贴的杠杆和激励作用，调动农户投保的积极性。

二、推进涉农保险的几点思考

（一）强化引导、选择合理模式。涉农保险政策性强、要求高、范围广、难度大、离不开政府的支持、组织和推动，特别是在政策性农险起始阶段和农民保险意识淡薄的情况下，政府更要加大推动力度。可以因地制宜采取“政府主导、商业化运作”协同推进的模式、“政策性农险、商业化运作”联办共保的模式、适度强制，坚持“大数法则”原则，以县为单位统保的模式等等。无论实行何种模式，政府都要将政策性农险纳入政府的工作规划，将保险补贴资金列入同级财政预算，适度运用行政手段，协调部门关系并组织督导检查等办法，营造齐抓共管氛围，推动政策性农险有序健康发展。

（二）健全网络、优化服务质量。要建立专门队伍，同时为了激发农民的参保积极性和乡镇农险办公室保险专管员、行政村协保员工作的积极性，允许各级各部门将农业保险与农业信贷、救助政策、其他支农惠农政策相结合，如给参保农户特别是农业经营大户提供信贷支持，用救助资金为参保农户缴纳保费，统一从支农资金中列出保费，提高财政保费补贴比例等，同时除适当增加承保机构农险经营费用外，还应简化专管员、协保员工作补贴的支付办法，充分发挥其推动农险快速发展的重要作用。另外，为了确保市、县财政保费补贴资金及时足额到位，市、县财政应将保费补贴资金列入财政预算，做到制度化，并简化拨付程序，

保障农险补贴的持续性。在承保、理赔方面可采取县、乡、村和承保机构联动的方式，组成若干工作小组，集中人力、物力实行分片包干、责任到人；同时开通全天候24小时理赔服务专线，建立理赔“绿色通道”，通过召开理赔兑现大会或将赔款送到农民手中等形式，服务到家，取信于民。

（三）完善机制，多层面防范风险。农业保险的灾害风险和道德风险决定着承保机构把建立巨灾分散机制放在首位，并设法规避道德风险。承保机构只有在政府承诺保险补贴资金足额到位和投保人缴齐保费后才能出具保单和保险卡；其次通过多种形式的宣传教育，从根本上解决投保方面的逆向选择和索赔方面的骗赔问题；最后建立中央和省级财政支持下的农险巨灾风险基金，建立大灾预案、引进专家机制、运用遥感技术非常必要；当地政府与承保机构之间还应建立风险分摊机制，一旦承保机构因巨灾出现大额亏损，就实行风险共担，比例分摊。同时，迫切需要建立农业保险再保险体系，鼓励承保机构通过再保险等方式有效转移农业保险巨灾风险。

作者系湖南农村发展研究院客座研究员、博士、高级经济师