北京兴延高速公路PPP项目案例分析

北京兴延高速公路PPP项目案例分析

一、项目背景

自2014年以来，国务院及国家各部委大力推进政府和社会资本合作模式，在此背景下，市发改委及市交通委积极响应国务院、各部委及北京市委、市政府的最新政策导向，提出未来几年北京市拟实施迫切性强的兴延等几条高速公路建设任务，若采用原有融资模式，项目资本金比例普遍要达到70%以上，市财力当期难以承担。因此需要创新机制，积极采取PPP模式建设，拓宽建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制。为了创造更好的市场化条件，市政府对拟实施的项目安排资本金补助；同时，在运营期通过多种经营收入以及财政补贴保障项目投资回报。通过以上措施，以首发集团作为政府出资人代表，引进社会投资人参与项目投资建设，解决新建高速公路的资金需求。

二、实施方案分析

（一）项目概况

兴延高速公路是2019年世园会外围配套交通项目，也是2022年冬奥会期间中心城与延庆比赛场地的主要联络通道之一。项目位于京藏

高速公路以西，南起本市西北六环路土城立交，北至延庆京藏高速营城子立交收费站以北，全长42.2公里。公路设计时速为平原地区每小时100公里，山区及隧道每小时80公里，双向四车道。全线于2015年10月启动建设，预计2018年底建成通车。项目建成后，将在原有京藏高速、京新高速的基础上为京西北方向再增加一条快速通道，缓解我国华北地区及本市西北方向现况交通压力，有力支持西北方向客货分流政策，进一步促进京津冀区域交通一体化。

（二）项目难点和特点

1、投资规模大。项目总投资约143.5亿元，单公里造价达到3.4亿元。若按原有“政府资本金+债务性融资”的融资方式，政府投入资本金约需130亿元，当期的财政实力难以承担。

2、施工难度大。全线共设隧道5处，共11座，其中，3公里以上的特长隧道3处，最长隧道全长达到5700米，而之前北京市最长的八达岭潭峪沟隧道长度仅为3455米，在特长隧道施工方面的经验较为缺乏，施工方面存在一定的难度。

3、施工工期紧张。由于延庆世园会将于2019年4月份正式开幕，兴延高速公路作为世园会重要的配套基础设施之一，有非常严格的工期要求，市政府要求兴延高速公路必须于2018年12月底之前完工。

4、经营性收入难以覆盖建设运营成本。根据可研报告，本项目主要的收入来源是车辆的通行费收入。根据测算，项目的经营收入仅能平衡约14.5亿元的银行贷款，若没有其它的经营收入来源，远远无法满足投资人对投资回报的要求。

（三）实施模式选择

方案一：政府承担总投资的25%+运营补贴

1、市政府按照工程总投资的25%进行出资，约39.9亿元，剩余资金由社会投资方通过自筹资金和项目公司融资解决。

2、运营期由市政府对项目约定通行费标准和实际通行费标准之间的收费差价进行补贴。

优点：一是符合国发[2014]60号文和市发改委、市交通委报送市政府的《关于完善首发集团资金筹措机制的意见》精神，有利于建立公

平、开放、透明的市场规则，营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境；二是缓解了政府建设期的投资压力；三是在政府和社会资本间合理分配项目风险，有效控制了政府的债务风险。

缺点：政府在运营期的运营补贴较多，但通过充分的市场竞争，可降低运营补贴。

方案二：政府承担工程总投资的25%+征地拆迁费+运营补贴

1、市政府承担工程总投资的25%（39.9亿元）以及征地拆迁费（40.0亿元），合计约70亿元；剩余资金由社会投资方通过自筹资金和项目公司融资解决。

2、运营期由市政府对项目约定通行费标准和实际通行费标准之间的收费差价进行补贴。

优点：一是有利于建立公平、开放、透明的市场规则；二是在一定程度上缓解了政府建设期投资压力；三是在政府和社会资本间合理分配项目风险。

缺点：一是不符合《关于完善首发集团资金筹措机制的意见》的文件精神，对于超出政府需要承担的费用（项目总投资的25%）没有出处；二是政府建设期的投资压力仍然较大。

方案三：传统建设方案

1、除项目自身能平衡的银行贷款外，政府投入足额的项目资本金，剩余部分由首发通过银行贷款或发债解决。

2、市政府在运营期内不进行补贴。

优点：政府在运营期间不用补贴。

缺点：一是不符合国发[2014]60号文和市发改委、市交通委报送市政府的《关于完善首发集团资金筹措机制的意见》精神；二是政府在建设期的投资压力大。

结论：方案一通过采取PPP模式，可促进创新和公平竞争、提高运营效率、提高高速公路服务水平、优化了项目风险分配，同时也兼顾到了财政承受能力和价格的合理性以及建设期财政资金的压力。因此，本项目推荐采取第一方案。

（四）实施方案要点分析

1. 项目运作模式。项目采用BOT模式投资建设，北京市政府授权市交通委作为实施机构，市交通委通过公开招标方式选择中铁建联合体作为社会投资人。首发集团作为政府出资人代表，与社会投资人共同成立项目公司，其中首发集团利用政府资本金出资占股49%，社会投资人出资占股51%，首发集团不参与分红。市交通委通过PPP合同授权项目公司投资、建设及运营管理兴延高速公路，期限届满移交政府。

2.投融资结构。本项目总投资约14

3.5亿元，其中政府按项目总投资的25%出资，约36亿元；社会投资人按双方股权比例相应出资，约37.5亿元，剩余资金由项目公司负责筹集。优点：面满足了项目的最低资本金比例要求；项目公司可以通过PPP协议向银行进行质押贷款，充分发挥了项目公司的融资能力；政府仅投入了36亿元的资本金就撬动了约110亿元的社会投资，极大的缓解了政府当期的财政压力。

3.项目公司股权结构。项目公司由首发集团以及社会投资人共同成立。其中，首发集团利用政府资本金出资约32.7亿元（占股49%），社会投资人出资约34亿元（占股51%），首发集团在项目公司中不分红。