失业保险基金收支情况

目前，由于城镇企业失业人员迅速大量增加，使我国失业保险功能薄弱的问题日益突出。虽然从今年开始将大幅度提高失业保险费的征缴标准，但这并不意味着失业保险基金收支失衡问题已经完全解决。对这一问题进行深入的探讨仍然是很有必要的。

一、失业保险基金收支失衡状况

近年来，不少地方已出现失业保险基金当年收不抵支的现象。譬如，1996年山东省当年收缴的失业保险费共计2．38亿元，全年共有15．8万名职工失业享受失业保险，占参加失业保险的职工总数（525万人）的3%。如果按当地失业救济金的发放标准（年人均2000元救济金、500元其他补助费等）计算，全年共需失业救济金3．95亿元，与当年收缴的失业保险费总额相比，收支缺口相差1．57亿元。如果将职工失业后的平均失业周期和再就业率分别按半年和50%计算，由失业保险提供的人均再就业补助费按3000元计算，那以1996年山东省直接用于失业职工的失业保险费开支共需4．35亿元，超过当年征收的失业保险费的83%。1996年山东省已有3个地市的失业保险费收不抵支，其中济南市失业保险基金当年收支相抵超支200万元。另据全国总工会调查，1996年重庆市失业保险基金的最大承受能力是最多救济1．5万名失业人员，约占全市投保职工总数的1%；然而，当年全市实际救济的失业职工达2．9万人，比该市失业保险基金承受能力超出近1倍。

但是，另一方面，我国失业保险基金在总量上却出现大量过剩，并且逐年迅速增长，目前基金积累结余总额已高达数十亿元。这在表面上似乎显示失业保险基金的承受能力不断增加，但实质上却是失业保险基金承受能力脆弱的一种在特殊情况下被扭曲的异常表现。

造成这种状况的一个主要原因是我国长期实行严格控制城镇登记失业率的政策。从失业保险制度建立以来，尽管在城镇企业中隐性失业问题日益严重，但企业又难以将富余人员辞退，以致从企业失业的人数微不足道。据统计，1986~1991年由失业保险基金救助的失业人数只有30万人，共发放失业救济金0．48亿，基金积累结余总额达25．66亿元。此后，虽然企业富余人员问题迅速转为下岗职工大量增加，但从企业进入社会登记失业人数增长受到严格的限制。到1995年末全国下岗职工人数已达564万人，而登记失业的原企业职工只有62万人，仅为下岗职工人数的1/9。目前，下岗职工人数与来自企业的登记失业人数之间的这种比率关系仍然没有显著的变化。因此，全国失业保险基金在总量上收大于支的状况也一直延续下来。据统计，1996年失业保险基金收入总额已超过支出总额的65．8%，历年积累滚存结余数额已相当可观；但同时，年末下岗职工人数也增加到892万人，约占企业职工总数的7．8%。如果将下岗职工全都转为公开失业，不仅当年征缴的失业保险金将会入不敷出，而且即使将历来的失业保险基金积累结余全部用于这些人的失业救济，最多只够维持半年（如果包括资助这些人的再就业，则只够维持4个月）。这表明，目前失业保险基金积累结余过多的一个重要原因主要是由于在失业保险基金承受能力偏低的情况下，实行严格控制隐性失业公开化的速度和规模政策，以致支出增长受到抑制，从而形成积累额高、承受力低的怪圈。

此外，还有一个重要原因就是失业保险基金统筹层次较低。在我国建立失业保险制度以来，失业保险基金一直以市、县级统筹管理为主。这种状况使我国失业保险基金过于分散，各自为政，不利于统一制度和集中资金调剂使用，也不能充分发挥失业保险的社会互济功能。由于我国各地区经济发展水平和失业状况很不平衡，各地在失业保险基金收支方面苦乐不均，不少地方失业保险基金入不敷出，同时也有地方失业保险基金绰绰有余。譬如，山东省有28%的县每年失业保险基金收缴额在30万元以下，年承受能力仅能救济100名失业人员；

在这种情况下，即使县里只有一家投保企业破产，现有的失业保险基金也难以承受对破产企业职工失业后的救济与再就业资助。另一方面，一些沿海经济比较发达的地区失业率较低，同时失业保险缴费率较高，职工失业周期较短，以致失业保险基金积累较多。由于我国失业保险基金处于地区分状态，不能跨地区调剂使用，从而更加削弱了我国失业保险基金的整体承受能力。

二、失业保险救助范围扩大并加重负担

近年来由于企业下岗职工以及其他生活困难职工数量急剧增多，为解决这些职工的生活与再就业问题，各地方政府纷纷动用失业保险基金来解燃眉之急，从而将失业保险救助范围扩大到非失业职工，进一步加重了失业保险基金支出的负担。所统计，1995年—1996年，全国各地从失业保险基金中划拨用于解困的资金达5亿元。1996年山东省由失业保险基金救济的失业职工和困难企业职工共计25万人，其中失业职工约有10．6万人，占被救济人数的42．4%。同年四川省共有18．4万人享受失业救济，其中一季度新增9．6万人。在新增人数中有95．6%是非失业职工（尚未与企业解除劳动关系的职工）。此外，在上年结转的2．8万人中，如按上年非失业职工所占比例（63．6%）推算，有1．8万是非失业职工。因此，在1997年一季度四川省享受失业救济的人数中非失业职工占88%—88．3%。1996年四川省在建省级帮困资金时规定，在两年之内每年从失业保险基金中划拨100万元作为帮困资金的一项主要来源；各地区政府也规定将当地每年失业保险基金的5%划入帮困资金。此外，四川省政府规定从1997年开始将每年失业保险基金收入的20%列为再就业工程专项经费，其中一半用于元旦、春节期间开展“送温暖”活动，并将另外1/4的专项经费转入帮困资金。预计1997年四川省失业保险基金收入为1．6亿元，其中将有1600万元用于“送温暖”，还有800万元划入帮困资金。另据山东省就业服务管理部门反映。1993年—1996年山东省政府从失业保险基金中提取用于解困工作和再就业工程的资金为3．9亿元，是同期失业保险基金收缴总额的51．3%，占同期失业保险基金支出的68%。预计1997年山东省从失业保险基金中划拨用于解困工作与再就业工程的资金分别达到0．3亿和1．2亿，两项资金合计1．5亿元，在当年失业保险基金收缴总额中所占的比重将增加到58%。

实际上，由于各地已经在一定程度上将失业保险基金用于对下岗职工和其他富余人员的生活救济与扶持再就业，失业保险基金支出正在迅速增长，基金积累也随之转向缩减，有些地方的失业保险基金积累将在短期内告罄。譬如，山东省济南市劳动部门预计1997年失业保险基金收入2900万元，支出3900万元，超支1000万元，这将使该市失业保险基金积累中可支用的资金全部用完。四川省乐山市计划在1997年——1999年组织1．6万名失业下岗职工（包括破产的10户企业的8307万职工）参加再就业工程，据测算对10户破产企业职工失业救济金共需2151万元，对所有失业、下岗职工（1．6万人）的再就业扶持资金至少需要719万元，两项共计2870万元。乐山市政府已决定将失业保险基金历年积累（到1998年末预计达1000万元）全部垫支用于这项工作。四川省绵阳市在1996年加大企业破产力度，破产企业职工达8000多人；为救济这些失业职工，该市失业保险基金历年积累结余的800万元在5个月内便全部用完。

三、未来失业保险基金收支趋势预测

对失业人员提供失业救济和就业资助，是失业保险基金支出的主要方面。这里所研究的失业人员是特指参加失业保险的城镇登记失业人员。下面将对今后三年对这类失业人员的失业保险支出数量（不包括管理费）进行预测。