国家渗透能力建设：社区治理挑战下的国家应对策略

即国家管辖范围宽泛与国家实际渗透社会能力软 弱， 而缩小国家专断权力的同时扩大基础权力是现 代国家构建面临的任务和挑战。 在城市社区的研究中， 朱健刚较早明确提出了 “ 国家权力是如何渗透到城市的基层社会中去的” 这一问题， 并且给予基层党组织以特别注意
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。他
指出政府积极地构建街区“ 权力的三叠组织网络” 以保证权威的合法性， 即正式行政权力网络（ 街道 办与居委会） 、 非正式权力网络或行政支持网络 （ 社会中介组织） 以及党的组织网络。他认为， 一 方面是行政权力在街区的不断强化， 另一方面是社 · ·１ ２
４ ］ 政府的财政汲取能力［ 。李强则认为必须区分 ［ ３ ］
上述对国家如何渗透基层社会的研究丰富了 我们对国家与社会复杂关系的认识， 然而它们的 一个不足之处在于， 很少有研究把“ 国家渗透能 力” 作为明确的研究对象进行完整的分析， 也未 能明确地将这种渗透现象纳入“ 国家能力建设” 的范畴下。国家渗透能力建设既可能带来负面后 果， 也可能产生积极效果。
在传统单位体制下， 城市社会生活乃至私人 邻域都处于国家的高度控制和全面渗透之下。工 作单位具有经济、 社会、 政治和意识形态的多重功 能， 成为国家进行整合、 控制和动员的最主要载 体。个人高度依附于单位， 自主性的社会几乎没 有存在的空间。在城市管理中， 住宅区只是单位 制在居住空间的功能延伸， 街道—居委会体系对 单位制起到拾遗补缺的作用。 改革开放以来， 国家与社会相互分离的趋势 日益明显， 相对独立的社会空间逐渐浮现， 这意味 着国家从某些领域局部性退出或者改变其权力的 运作方式。市场体系的建立和单位制的衰落使得 国家对社会成员的控制能力大不如从前， 在城市 基层社会面临着重建权威的任务。随着社区制取 代单位制和街居制成为城市管理的基础， 国家以 新的策略和途径重新渗透到基层社会之中。 转型时期国家对城市基层社会的再渗透与单 位制时期的全面渗透之间， 既有着一定的延续关 系也有着明显的区别。面对市场化和城市化的新
８ ］ 家权力系统在城市社会的重构和强化 ［ 。业委
会换届、 社区日常集体活动和业主维权虽然展现 了民 主 自 治 的 发 育， 但此过程一直是在政府的 “ 参与” 和“ 在场” 下实现的。基层社会自治的发 育也是国家干预和制度安排的产物， 其中浸透着 国家的身影和力量， 这不仅包括加强党组织的影
９ ］ 。在新型商 响， 还包括话语和意识形态的渗透 ［
成的多样化使得服务需求也日益复杂， 低收入者 对基本生活保障的需求和中高收入者的精神文化 需求明显分化。如何更好地满足这些需求成为国 家能力建设的重要任务。此外， 社区中利益主体 的多元化也考验着国家化解矛盾冲突的能力。地 方政府维护“ 社会稳定” 的责任越来越重， 对“ 维 稳” 的指标考核已经成为 “ 一票否决” 的重要内 容， 直接关系到官员的政治前途。 随着住房私有化和房地产市场的发展， 实施 物业管理的居住小区成为城市社区的基本单元。 物业小区由于房产私有权而对外部干预具有强烈 的排斥， 有的甚至成为国家权力的“ 飞 地” 。相 反， 以“ 居委会辖区” 为基础、 脱离业主房产利益， 将物业小区排斥在外的街居制基层社会组织， 逐 渐失去了生存根基和合法性
国家渗透能力建设： 社区治理挑战下的国家应对策略
肖 林
（ 中国社会科学院 社会学研究所， 北京 １ ０ ０ ７ ３ ２ ） 摘 要：改革开放以来， 社会与国家的相互分离成为明显趋势。但不应忽视的是， 国家也在不断加强其对 基层社会的渗透能力建设， 这模糊了国家与社会之间的边界。国家在社区治理过程中面临着新的挑战和制度 约束， 并选择了强化渗透能力的应对策略， 即采取组织渗透、 功能渗透和程序渗透这三种密切关联的渗透方式。 这些策略调整同时带来多种积极效果和消极后果， 而且不同渗透策略对不同类型的合法性影响也不同。就社 会的成长而言， 国家渗透能力建设的重要意义在于它同时也提供了社会对国家反向渗透的机会。 关键词：国家渗透能力； 国家； 社会； 社区治理策略 中图分类号：Ｃ ９ １ ９ 文献标志码：Ａ 文章编号： １ ０ ０ ９－ １ ９ ７ １ （ ２ ０ １ ３ ） ０ ６－ ０ ０ １ １－ ０ ８
收稿日期： ２ ０ １ ３－ ０ ７－ １ １
挑战以及法制化的制度约束， 为了尽可能地实现 自身的意图对基层社会进行有效管理， 国家作为 具有高度自主性的行动主体选择了哪些应对策略 来重新渗透到基层社会之中？这些渗透策略和途 径具有什么样的新特征？由此产生了怎样的效果 和后果？又如何影响着国家与社会之间的互动关 系？这些正是本文所要探讨的问题。
。同时， 新兴业主
群体的法治、 权利和参与意识都有显著提高， 在社 区治理中日益发挥着重要作用， 对行政权力及其 管理方式也构成了挑战。然而， 业主和开发商、 物 业公司乃至业主之间的冲突丛生， 甚至演化为暴 力事件， 因此业主群体在某些政府官员的眼中成 了“ 麻烦制造者” 和“ 不稳定因素” 。而在学者看 来， 他们的身上却体现出了“ 公民” 意识的萌芽并 成为推动着公民社会发展的重要社会力量。 业主组织、 物业服务企业和其他社会组织的 出现不断地改变着原有的社区权力格局和权力运 作方式。和“ 自治组织” 的真实性受到不断质疑 的居委会相比， 业委会从权力合法性基础、 选举和 运作方式以及与政府关系上都有着显著不同。国 家不得不适应这种社区权力格局去中心化的发展 趋势， 逐渐从单纯靠行政命令的单方统治向依赖 协商合作的多方治理转变。 与业主权利意识高涨形成对比的是业主自治 能力的薄弱。虽然小区业主自治比国家主导的 “ 社区自治” 更具有草根性和体制外的特征， 但它 仍然处于发展的萌芽阶段并有诸多的内部脆弱 性。首先， 新型小区的社区社会资本亟待培养， 自 治面临着业主参与不足的困境。其次， 业主内部 利益分化和意见分歧直接影响小区自治的效果。 再者， 社区成员自觉遵守的共同规范还远远没有 形成， 业主自治的组织架构和制度还很不完善。 小区从初期维权转入长期治理以后暴露出了诸多 问题： 互不妥协的派系斗争、 业委会缺乏监督而滥 用权力、 共同决议得不到自觉遵守、 换届选举缺乏 透明性和公正性等。业主与市场组织冲突及其内
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部矛盾不仅为国家的干预和渗透提供了必要性， 而且也提供了可能性。社会转型时期， 国家对原 先赖以控制社会的资源和权力逐渐失去垄断， 意 识形态的影响力也大大降低。面临着体制外力量 的不断壮大、 民众权利意识的高涨等诸多新挑战 以及“ 依法治国” 的制度性约束， 国家要实现对社 会的有效治理， 就必须适应环境的变化， 主动地改 变行动策略对基层社会进行“ 再渗透” 。
１ ０ ］ 的途径重新渗透到基层社会之中 ［ 。
会渗透能力、 调节社会关系的能力、 汲取资源以及 按既定的方式拨款或使用资源的能力， 这些能力的 高低决定了国家的“ 强” 或“ 弱” 。米格代尔还提出 “ 社会中的国家” 概念 互交织和彼此塑造。 受到米格达尔研究的启发， 王绍光和胡鞍钢在 国内最先提出了中国国家能力及其建设的问题， 将 “ 国家能力” 分为汲取能力、 调控能力、 合法化能力 和强制能力四种， 其研究主要聚焦于如何提高中央
１ ］ 出［ ， 国家权力具有两个不同的维度： 一种是“ 专
中国社会科学院创新工程“ 社区建设与基层社会管理创新” 项目 基金项目： 作者简介： 肖林（ １ ９ ７ ４ —） ， 男， 安徽合肥人， 副研究员， 社会学博士， 从事城市社会学和社区研究。
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制（ 断） 权力” ， 指的是国家精英可以在不必与市 民社会各集团进行例行化、 制度化讨价还价的前 提下自行行动的范围； 另一种是“ 基础性权力” ， 指的是国家事实上渗透 ／ 贯穿市民社会， 在其领土 范围内有效贯彻其政治决策的能力， 是一种国家 渗透和集中地协调市民社会活动的权力。他根据 两种权力的强弱不同组合划分出四种理想类型的 国家形态： 封建制的、 帝国的、 官僚政治的—民主 制的以及威权主义的。在他看来， 基础性权力大 为增强是现代国家的重要特征， 现代国家和市民 社会进行了非常紧密的相互渗透。 迈克尔·曼的“ 基础性权力” 概念激发了政治 学界对“ 国家能力” 和“ 国家建设” 问题的关注。在 对第三世界国家建设的研究中， 米格代尔（ Ｊ ｏ ｅ ｌ Ｓ ． ） 认为 Ｍ ｉ ｇ ｄ ａ ｌ
， 国家政权向社会的渗透不仅包括
了国家机构和人员的下沉， 而且还包括国家配置资 源以实现特定目的的能力和管理民众日常行为的 能力， 是国家成功地使用国家规定的规则取代人们 自己社会行为的倾向或者别的社会组织规定的社
２ ］ ４ － ６ 会行为的能力。他划分了四种国家能力［ ： 社
品房社区中， 国家力量在局部退却和控制力明显 下降的同时， 也以通过诸如加大社区建设的资源 投入、 加强社区党组织的领导地位、 赋予社区居委 会新的权力、 鼓励社区组织间的“ 交叉任职” 等新
， 认为国家权力和社会力
量两方面中都各有若干不同因素在不同方向上相
“ 国家权力” 与“ 国家能力” 这两个概念， 他借助于
５ ］ 曼的概念指出［ ， 传统中华帝国有两个基本特征，
二、 社区治理中国家面临的新挑战和 制度约束
伴随着市场化的深入和城市化的加快， 人口 流动的规模和速度前所未有、 社会阶层和利益结 构日益复杂、 新的经济和社会组织不断涌现、 社会 价值观愈发多元， 这些都对国家提出了诸多挑战。 首先， 去单位化使大量“ 单位人” 转变为“ 社 会人” ， 对他们的管理和服务成为国家面临的迫 切任务。因此国家自上而下地推动了社区建设运 动， 试图用“ 社区” 为新的载体来填补“ 单位制” 衰 落后留下的空白， 这意味着更多的权力和责任从 国家和单位转移到社会和市场的手中。其次， 随 着“ 服务型政府” 目标的提出， 地方政府向社区居 民提供公共服务的职责也越来越重。社区居民构
三、 社区治理中国家渗透能力建设的 三种途径
国家通过组织渗透、 功能渗透和程序渗透三 种不同的途径重新渗透到城市基层社会从而实现 自身意图， 三者之间互为补充、 彼此促进。 （ 一） 组织渗透 组织渗透是国家在社会中“ 在场” 并发挥作 用的根本保障。国家渗透能力建设首先是通过加 强基层代理组织（ 社区党组织、 居委会和工作站 ／ 服务站） 来实现的。它们既是国家在城市基层的 “ 神经末梢” 、 进行管理和提供服务的“ 代理人” ， 也是连接国家与社会的“ 桥梁” 。组织渗透又分 为对既有组织的强化、 新建组织的替代以及组织 间的人事交叉这三个方面。 （ １ ） 对既有组织的强化 社区党组织（ 党支部、 党总支或党委） 是中国 共产党在城市社区的基层组织， 是执政党领导地 位在最基层的体现， 也是社区各种组织和各项工 作的“ 领导核心” ， 在街道党组织的直接领导下开 展工作。 社区党组织建设对于巩固党在城市基层的执 政基础、 增强党的执政能力具有重要意义， 属于政 权建设“ 强基工程” 。 新时期的社区党建尤其重视向新空间（ 城市 新区、 开发区和新建居民区） 、 新组织（ 新经济组 织和新社会组织这“ 两新组织” ） 和特定人群（ 离 退休人员、 下岗失业人员、 流动人口和城市白领） 延伸。这些既是原有社区党建工作的空白点， 也 是新时期的重点和难点。社区党建的覆盖目标就 是在这些空间、 组织和人群中掌握基础信息、 加强 指导和联络、 建立党组织并开展活动。其实质是 对分散化、 去组织化的党员进行再组织， 将党的 “ 触角” 不断地渗透到基层社会肌体之中。除了 在地缘关系上建立党支部， 一些地方也开始尝试 按照趣缘和业缘来建立党支部； 从过去的“ 支部 · ·１ ３
一、 文献回顾
国家渗透能力属于“ 国家能力” 的一种， 西方 学术界“ 国家能力” 概念建立在“ 国家自主性” 理 论的基础之上。国家自主性理论反对结构功能主 义和多元主义把国家单纯视为各种社会力量相互 博弈、 争夺利益的平台， 而将其看作有目的、 有理 性的行动者， 强调国家自身的意志、 利益、 逻辑和 能力。 迈克尔·曼（ Ｍ ｉ ｃ ｈ ａ ｅ ｌ Ｍ ａ ｎ ｎ ） 对国家权力性质 的划分对国家能力研究产生了重要影响。他指
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会自治空间的成长， 由此可能形成国家与社会的良 性互动的“ 强国家、 强社会” 格局。 正如桂勇所言， 社区建设运动中国家权力向
７ ］ ， 但国 城市基层的渗透是一个不容置疑的事实 ［
家也无法拥有过去那种强大的动员和控制能力。 在社区建设运动中， 作为“ 自治组织” 的居委会不 断被“ 行政化” ， 这已成为很多研究的共识。 城市中产阶层在房产维权运动中虽然表现出 了相应的权利意识和行动力， 但也有其制度瓶颈， 即国家对市民自主组织的政治 ／ 法律限制以及国
第１ ５卷 第 ６期 ２０ １ ３年 １ １月
哈尔滨工业大学学报（ 社会科学版） Ｊ Ｏ Ｕ Ｒ Ｎ Ａ ＬＯ ＦＨ Ｉ Ｔ （ Ｓ Ｏ Ｃ Ｉ Ａ ＬＳ Ｃ Ｉ Ｅ Ｎ Ｃ Ｅ ＳＥ Ｄ Ｉ Ｔ Ｉ Ｏ Ｎ ）
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