社区规划在社会治理创新中的作用与实现途径

社区规划在社会治理创新中的作用与实现途径*

黄瓴罗燕洪李翔陈黄果

摘要：党的十八大三中全会提出“实现国家治理能力的现代化”改革目标，应对新型城镇化内涵式发展要求。社区是社会生活的最小单元，也是社会治理的基石，社区规划是社区发展的有效途径。从社区治理层面延展社区规划内涵具有现实和理论意义。本文从社区、社区规划与社会治理概念的界定和辨析出发，对社区规划深入社会治理创新的基础和时机进行了理论阐释；同时结合重庆市首个城市社区发展规划的地方实践，论述了社区规划在社区治理创新中的作用和实现途径，并对社会治理创新中政府治理思路转变、社区规划中规划师的角色转型进行了思考。本文认为，公众全过程参与社区规划和有效的行动计划是实现社区治理乃至社区发展的关键。

关键词：社区规划,社会治理创新,公众参与,行动计划,政府职能

导言

国家新型城镇化战略提出从外延式增长转向内涵式发展，城市发展从增量建设逐渐转向存量治理。关注建成环境，以人为本，民生导向，寻求城市再生和精明增长成为现实选择。十八大三中全会提出“将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标”。社区是社会治理和公共服务的基石，社区可持续发展是当下城市存量建设与治理的基本目标，社区规划是实现社区可持续发展的有效手段。

同时，城乡规划学科面临从物质空间规划向社会综合规划转型，社区规划成为学科转型的重要方向之一。与新区规划的愿景导向、工程导向、蓝图导向和形体环境导向不同，城市社区规划是沟通导向、参与导向、行动导向和政策治理导向。由于传统城市规划学科体系在

*十二五国家科技支撑计划（2013BAJ10B07）

社区层面的缺位，针对不同地域特色和经济水平的社区规划理论有待探索和总结。重新认识社区价值，将社会学、经济学、文化学、治理学等相关知识融入其中，针对山地城市老城社区空间资产的多样性、时间资产的稀缺性、人脉资产的关联性以及文脉资产的丰富性，凝练山地城市社区规划理论与方法，对城乡规划学科体系的拓展和延伸具有重要意义。

1 概念的界定与辨析

1.1 对“社区”的界定——规划介入社会治理创新基础的多维度社区

“社区”一词源于拉丁语，原意是亲密的关系和共同的东西。将“社区”这个词作为社会学的一个范畴来研究的，起于德国的社会学家斐迪南·滕尼斯（1855―1936年）。英文“community”一词含有公社、团体、社会、公众，以及共同体、共同性等多种含义。而中文“社区”一词是中国社会学者在20世纪30年代自英文意译而来，因与区域相联系，所以社区有了地域的含义，意在强调这种社会群体生活是建立在一定地理区域之内的。从词源上看，社区一词具有地理学和社会学范畴的内涵。而自从2000年《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（后文简称《意见》）出台以来，社区这一概念在中国越来越作为一个行政概念而出现。《意见》指出：“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。”因此，社区这一概念在中国具有空间、社会、行政三个维度的内涵，是规划介入社会治理创新的基础。

1.2 对“社区规划”的界定——社会治理实现路径创新的社区规划

西方社区规划兴起于二战后世界性的社区发展运动（钱征寒、牛慧恩，2007）。从美国的社区行动计划（CAP: Community Action Program）和模范城市计划（Model City Program）（威廉•洛尔、张纯，2011）到英国的社区规划（刘玉亭、何深静、魏立华，2009），再到法国的邻里单位规划(杨辰，2012)，社区规划成为了在城市社会问题频发下，各国寻求城市更新出路的“稻草”。

社区规划在我国起步较晚，源于20世纪90年代民政部关于我国社区治理与服务工作的兴起（胡伟，2001；应联行，2004），属于立足于基层社区层次的综合性规划（刘玉亭、何深静、魏立华，2009），其产生背景带有明显的行政色彩，缺乏规划界的介入，故有学者认

为其并非真正意义上的社区规划（胡伟，2001），而进入21世纪以来, 随着“公民社会”、“和谐社会”等理念的提出, 民生问题和社区民主自治得到高度重视,与之紧密相关的真正意义上的社区规划也开始逐步开展（钱征寒、牛慧恩，2007），有些社会问题无法回避（刘玉亭、何深静、魏立华，2009），传统规划面临转型，社区规划的机遇与挑战并存。

经过20多年的发展，基于我国复杂和多元的国情，我国社区规划工作者从各自关注点以及实践经验出发，对我国社区规划的研究存在以下观点：有学者认为社区规划是一种基于微观社会效益的社会规划（胡伟，2001），也有学者认为社区规划是社会学背景下“问题导向”型的社区发展过程，是一种参与式规划，注重公众参与，视社区规划为一种联系工具（孙施文、邓永成，2001；钱征寒、牛慧恩，2007）；还有学者认为社区规划应当成为一种行动模式（姜雷、陈敬良，2011），或是一种由双轨走向并轨的协商式规划、行动规划和公共政策（赵蔚、赵民，2002；韩娇、王卫城，2012；杨辰，2013）；也有学者认为社区规划是区域背景下立足社区的社区综合发展蓝图（刘君德，2002）。

1.3 对“社会治理”的界定——国家治理体系和治理能力现代化的社会治理

张康之教授从公共治理的角度出发，认为社会治理存在三个阶段：农业社会的统治性社会治理、工业社会的治理型社会治理和后工业社会的服务型社会治理，分别依托“权治”、“法治”、“德治”途径。中共中央十八届三中全会明确提出创新社会治理,激发社会活力,推进国家治理体系和治理能力现代化。现阶段，我国社会治理正处在从治理型向服务型转型的过渡时期，“依德治理”或者“依民治理”途径的构建，具体来讲就是多主体参与成为其关键。从参与主体角度来讲，社会治理，就是政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等诸行为者,通过平等的合作型伙伴关系,依法对社会事务、社会组织和社会生活进行规范和治理,最终实现公共利益最大化的过程（黄颖，2014）。

2 社会治理创新——社区规划深入社会治理转型的时机

我国社会治理创新的研究也是近5年才兴起，笔者通过对国内研究社会治理创新的20篇期刊文献进行梳理，总结出社会治理创新研究视角主要集中于三个层面：社会治理保障制度层面、社会治理运作机制层面和社会治理实现路径层面；可以归纳成五种观点：制度保障社会善治观、政府部分职能转移观、多种主体参与治理观、公益组织推动治理观以及当代实