国内外城市社区管理的模式_经验与启示_刘见君

DOI:10.16064/34-1003/g0.2003.05.015国内外城市社区管理的模式、经验与启示刘见君#中共安徽省委政策研究室，安徽合肥%&’’’!$摘要：本文概括介绍了国外城市社区管理的主要模式及其不同特点，分析了国内城市社区管理改革实验的两种趋向，在比较研究的基础上对创新社区管理体制问题进行了思考，提出必须坚持和完善在党的领导和政府指导下的社区居民自治制度，培育发展主体多元化的社区管理和服务体系，在过渡时期寻求单位与社区之间的良性互动关系。

关键词：社区管理；社区组织；模式；体制创新文献标识码：()!*中图分类号：+一、国外城市社区管理的不同模式及特点世界各国的城市社区管理大都有自己的特色，现代社区管理模式的差别往往取决于政府和社区以及其他社会服务机构之间权能配置的方式。

概括来说，国外城市社区管理的模式大致可以分为三种类型，即自治型管理模式、行政主导型管理模式和混合型管理模式。

!"自治型管理模式欧美、日本等发达的工业化国家，由于社会政治、经济制度和专业社会工作的发展，到现代大多已经形成了比较完备的城市社区自治组织管理体系。

这些国家比较重视城市社区的科学规划，社区一般都具有明确的地理界限，作为基层社会管理单元，社区内设有社区委员会、社区服务顾问团、社区自治会等自治组织机构。

许多城市都制订有自己的宪章或者相应的法规，对社区自治组织机构的权限作出明确的规定，保障社区依法实行自治管理。

例如，美国的市是州政府的分治区，市政体制采用的是“议行合一”或“议行分设”的地方自治制度，城市社区没有政府基层组织或派出机构，实行高度民主自治，依靠社区自治组织来行使社区管理职能。

社区自治组织不仅享有社区发展规划与目标、社区公共事务、社区文化活动等方面的决策权与管理权，还享有对政府的社区行政管理以及专业机构的社区服务管理的建议权、监督权。

社区委员会成员由居民民主选举产生，具有一定的任期，他们大都是志愿利用业余时间义务为社区服务。

社区公共卫生和公共环境等物业方面的管理，由社区委员会聘用的专业社区管理公司负责。

而大量的、具体的社区服务内容和项目的开展，则由非政府非赢利的社区服务组织承担和实施。

社区服务组织在美国第三部门中占有重要地位，享受美国政府的资助和税收等方面的优惠政策。

全方位、多层次的社区服务体系，给美国居民生活带来极大的方便和保障，同时在提供充分就业、缓解社会矛盾、保持社会稳定等方面发挥着重要作用。

在日本，市作为地方自治体享有法律允许范围内的自主管理权，城市社区内最小的组织单位是町，设有町内会#町自治会$，居民以户为单位加入并定期向町内会交纳会费。

町内会是法定的居民自治组织，一般由会长、会计和若干名干事组成，町内还有居民自愿参加的老人会、妇女会、消防会、中学生会、小学生会等各种居民团体。

日本町内会的成员由民主选举或平等协商产生，一般都不领取报酬在基层町内会之上，各地还在更大的范围内选举产生町内会联合会，以至在全市成立联合自治会，作为社区和政府联络的桥梁以及加强各社区相互联系的中心，并在更高层次上参与国家政治生活。

国内外城市社区管理的模式、经验与启示)(!"行政主导型管理模式新加坡等一些发展中新兴工业化国家属于这种模式，其特点是政府部门中设立专门的社区组织管理部门，政府行政力量对社区的组织管理有比较强的影响和控制力。

新加坡全国不再设市、区政府，社会管理的区域性基本单位是选区，每个选区都设有公民咨询委员会和居民联络管理委员会。

公民咨询委员会在选区范围内组织、协调社区事务，募集社区基金，增进社区福利。

居民联络管理委员会代表全国社区组织总机构———人民协会行使建设和管理社区民众俱乐部的职权，它组织举办各种文化、教育、娱乐、体育等各种社区活动，同时在政府和民众之间起桥梁沟通作用。

新加坡还在所有的公共组屋区设立居民委员会，主要工作是通过开展组屋舞会、民防演练、居民对话会等形式多样的各种活动，促进邻里和睦、社会团结以及更好地理解和响应政府的政策措施。

在新加坡现行的政党政治体制下，选区的社区组织和社会团体实际上是执政党与民众直接接触的最基层的政治实体，主要社区组织的领导成员都不是民选产生，而是由所在选区的国会议员委任或推荐。

社区领袖的政府委任制以及国会议员对社区事务的深度参与，使新加坡的社区管理受到执政党和政府强有力的影响和控制。

#"混合型管理模式其特点是由政府部门人员、地方人士及其他社团代表共同组成社区组织管理机构。

例如以色列的社区管理主要通过社区中心来实施，社区中心是一个独立主体，其功能相当于一个非赢利机构。

社区中心实行管理委员会负责制，管理委员会由地方当局的代表、各方面专家和社区居民代表等组成。

社区中心通过管理委员会组织实施各项社区管理和服务活动，并负责中心的预算、组织和计划。

为了协调各社区间的关系，几个相邻社区又组成不同区域，每一个区域设一名区域主管，指导各社区的工作，并同地方当局和各种组织保持密切联系，以便为社区中心创造良好的外部环境。

以上几种城市社区管理模式的形成与发展，都有其本国经济、社会和政治制度基础以及特定的历史、文化传统。

我们可以吸取其中的许多优点和长处，结合我国国情创造出自己的城市社区管理形式。

二、国内城市社区管理实践与发展趋向在我国城市社区建设的改革实验中，大体上出现了两种不同的社会整合导向，即行政导向和自治导向。

相应地，城市社区管理模式的构建也呈现出不同的趋向和特点。

一种是在行政整合导向下通过强化基层政府的功能，运用政府及其所控制的资源进行自上而下的社会整合，形成“行政化”的社区管理体制。

最典型的是上海市最早提出并实行的“两级政府、三级管理、四级网络”体制，这一体制后来也为北京、石家庄等城市采纳。

“两级政府、三级管理、四级网络”体制的重点，在于政府在街道社区所进行的第三级管理，其核心是推动市、区两级政府及各有关职能部门的权力下放和分权，以街道办事处为主体，强化政府在街道社区层面即第三级的行政权力与行政效能。

基本内容包括：$%&按照“以块为主、条块结合”的方针，加强街道办事处的综合管理和协调管理的权力与职能，如部分城区规划的参与权；属地管理权，对环境卫生、社会救济、计划生育等事务实施直接管理；综合协调权，可组织协调辖区内公安、工商、税务等机构的执法活动，可召集辖区内有关单位商讨、协调社区建设和社区服务事项等。

$!&按照放权与分权相结合、责任主体明确、管理幅度适中的原则，在将综合管理的事权下放给街道办事处的同时，把专业管理的权力下放给职能部门的派出机构，并建立街道层面专业机构的对应设置，由此充实和强化政府职能部门在街道社区的专业管理。

$#&街道办事处和区政府职能部门对专业派出机构实行双重领导制。

$’&按照政企业、政社、政事分开的原则，将区政府和街道办事处原来承担的一些社会服务性、经营性的事项，分别划归各专业服务机构和资产经营机构等。

$(&在街道以下构筑第四级管理与服务网络，由政府按居民区实际人口给予居委会若干事业单位编制，并可聘用部分工作人员，专职负责社区管理与服务工作。

从实践中看，这种体制的优点在于凭借坚实的政治、经济资源，以及条块结合、以块为主的行政管理网络，能够有效地加强对社区的整合和控制，给社区建设尤其是起步时期的发展以强有力地推动。

缺陷在于不仅要付出较高的成本，而且容易回到“全能政府”、“社区单位化”的老路上，缺少专业社会工作机构等其他社会组织的参与，抑制了民间的活力，影响了社区自治机制的生成和社区可持续’’《江淮论坛》!""#年第$期发展。

为弥补这一制度性缺陷，上海市开始着手进行居民委员会的民主选举、自治管理试点工作，旨在通过加强居民委员会组织建设和推进居委会改革，形成社区管理的新格局。

另一种是在自治整合导向下，通过健全完善社区自治组织，强化基层社区的功能，动员社会广泛参与进行社区整合，形成“自治化”的社区管理体制。

最具有代表性的是沈阳模式。

沈阳市在重新划分居委会辖区规模的基础上，按照“社区自治、议行分离”的原则，建立包括决策层、执行层、议事层和领导层等全新的社区组织体系。

决策层是社区成员代表大会，由社区居民选举出的“居民代表”和辖区内企事业单位选举出的“单位代表”共同组成；执行层是社区居民委员会，由社区成员代表大会选举产生，主要职责是执行社区成员代表大会的决定，在政府有关部门和街道办事处的指导下组织居民开展自我教育、自我管理、自我服务；议事层是社区协商议事委员会，主要成员由社区内的人大代表、政协委员、知名人士、居民代表、单位代表组成；领导层是社区党组织，即按照《党章》规定设立的社区党委、总支或支部。

为充分发挥社区组织的作用，沈阳市还通过明确社区自治权、转给社区协管权、赋予社区监督权等措施，以强化社区的功能。

在沈阳模式的基础上，其他一些城市作了进一步的探索。

哈尔滨市南岗区本着“居民自治、议行分设、理顺关系、强化职能”的原则，将原居民委员会组织改革为社区居民委员会和社区工作委员会两个机构，其中，社区居民委员会是社区居民自治组织机构，其主要职能是议事、决策、协调、监督，成员由社区居民直接选举产生，实行义务工作制；社区工作委员会由社区居委会面向社会公开招聘的社区工作者组织，是社区工作的执行机构，负责社区管理服务的各项具体工作。

南京市白下区在下属的淮海路街道进行了撤销街道办事处的体制改革试点：在社区内设立社区事务受理中心，由区政府各职能部门派出人员组成，承担社区的行政管理职能；完善社区居民自治，建立健全社区居民代表会议和社区居民委员会组织，居民委员会除主任、副主任是专职外，其余为兼职；在社区建立专业化的社会工作机构———社区社会工作站，社区社会工作站是独立的法人，是非政府赢利的民办非企业组织，聘任专职社会工作者从事各种社区服务活动。

比较而言，自治导向的社区管理体制有利于推进基层民主政治建设，扩大公民政治参与，促使专业社区服务组织发育成长，同时也是一种管理成本较低的体制创新。

但是在实际运作中社区自治管理如何做到不流于形式，并且在制度上与党的领导、政府指导有机结合起来，还有许多问题需要探索解决。

三、启示与思考我国城市社区管理模式的探索和确立，是一个深刻的社会改革工程，不可能一蹴而就，它将是一个不断创新和不断完善的历史进程。

国内外城市社区管理的实践经验启示我们，进一步推进我国城市社区管理体制的创新，应注意把握以下几点：%&社区管理体制创新必须适应根本政治制度和政治发展的要求，坚持、完善在党的领导和政府指导下的社区居民自治制度。

国际经验表明，现代城市社区管理模式的形成与发展，是与一个国家的根本政治制度相适应的，也是与政府管理体制有机结合在一起的。