高等教育财政政策十年变迁与未来挑战

摘要

《教育规划纲要》出台前，人民群众高等教育成本负担逐渐加重，高校债务累积，高等教育财政政策供需缺口加大。《教育规划纲要》对高等教育财政政策体系进行了多方位再构建，依法理财、科学预算、绩效评价与经费监管成为这一时期政策关键，适时推行的全面绩效管理优化扩大了政策效果，政策过程清晰呈现出“实破-增长-监管-优化”的变迁路径。未来，面向教育治理现代化，面向2035的教育要求，财政政策仍是高等教育发展的关键保障，应努力提高投入水平、改进筹资结构、提升经费效率，增强外部环境负面冲击的应对能力，努力建设世界一流高等教育。

关键词

高等教育；财政；《教育规划纲要》

2010年7月《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）发布实施以来，高等教育财政政策表现出变迁渐进，执行稳定，动态均衡等特点。期间，我国从高等教育大众化阶段迈进普及化阶段，从高等教育大国向高等教育强国进发，为经济社会发展提供了有力支撑。在《教育规划纲要》的中长期背景下，跳出具体的政策文本，从政策变迁的视角，考察十年来高等教育财政一系列政策的出台时机、目标导向、执行力度、调适逻辑、实施绩效等，有利于更好地研究政府高等教育财政举措，观察政策参与各方行为，分析政策实施效率高低及其原因。总结回顾政策变迁的历史过程，对于未来一个时期，高等教育财政中长期政策制订、实施与改革的科学性、有效性、前瞻性，推进高等教育内涵式发展，办好人民满意的高等教育，早日实现由人力资源大国向人力资源强国转变，均有重要意义。

一、政策蓄势：《教育规划纲要》出台前高教财政政策需求与供给

21世纪的前十年（2000年至2009年），世界处于大发展、大变革、大调整时期，经济

社会发展、国际竞争对科技与人才的要求越来越高，我国改革发展正处在十分关键的时期，尤其是经济发展方式、经济结构调整对人才培养提出了更高、更迫切的要求。

2009年，高等教育经费合计4782.78亿元，其中财政性经费2327亿元，分别占相应国家教育经费的29%和19%。同一时期，国家GDP由2000年的9.98万亿元增长至34.56万亿，大约增长2.5倍。（见表1）高等教育事业同步快速发展。2009年，全国共有普通高等学校和成人高等学校2689所，招生数和在校生规模持续增加，各类高等教育总规模达到2979万人，高等教育毛入学率达到24.2%。普通高等教育本专科共招生639.49万人，在校生2144.66万人。其中民办高校658所（含独立学院322所），在校生446.14万人。高等教育进入大众化阶段，为我国由人口大国向人力资源大国转变做出重要贡献。

亚洲金融风暴之后，受国内外经济形势及成本补偿制度全面实施的影响，人民群众高等教育成本负担逐渐加重，“学杂费在高等教育总经费和高等教育事业收入所占比例分别从

1998年的14.56%和52.56%增长到2008年的33.92%和76.27%”。与此同时，规模扩张带来高校债务负担累积，严重制约其持续健康发展。高等教育财政政策供需缺口较大。各界不断呼吁，学界多方论证，希望财政性教育经费占GDP的比例实现4%。国家加大教育财政投入的决心日益加强。2006年，国家“十一五”规划提出，“保证财政性教育经费增长幅度明显高于财政经常性收入增长幅度，逐步使财政性教育经费占GDP的比例达到4%”。同年，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》强化了这一规定。构建高等教育财政政策供需结构新平衡的环境与条件日渐成熟。

二、关键节点：高教财政政策十年变迁的启动

2010年，中共中央、国务院印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》，提出“提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例，2012年达到4%”。首次将实现这一比例的相关表述，由软性的“逐步达到”变为刚性的“2012年达到”。《教育规划纲要》从投入主体、投入方式、保障机制等方面对高等教育财政政策体系进行了再构建。该文件的发布打开了高等教育财政政策变迁的时间之窗。2012年，4%目标的历史性实现，与高等教育财政性经费的高速增长，使2010年至2012年成为高等教育财政政策变迁的关键节点。

至2012年，国家高等教育财政性经费由2009年底的2 327亿元，增长到5012亿元（见表1），三年时间增长了115%，年均增长38.3%。相同的三年内，国家GDP、国家财政收入、全国教育总经费、国家财政性教育经费分别增长了58%、71%、73.6%、89%，较大程度上低于高等教育财政性经费增长幅度，从投入的角度能够明确看出，国家对加大投入力度推动高等教育发展决心很大。

教育财政管理相关机构的变革成为配合相应政策实施的重要手段。2010年，经中央编办批准，教育部设立经费监管事务中心，以加强经费管理、完善教育经费监管。为加强高等学校财务管理工作，提升经费使用和资产管理专业化水平，2011年4月，教育部、财政部

印发《高等学校总会计师管理办法》，明确高等学校设置总会计师岗位，总会计师为学校副校级行政领导成员。国家对高等教育财政政策变迁的路径进行了预判，对财政经费加强管理成为这一时期的政策目标之一。

为确保投入目标的实现，2011年国务院出台《关于进一步加大财政教育投入的意见》，进一步强化了多渠道筹集教育经费的措施。该文件提出切实减轻人民群众教育负担，大力支持提升高等教育质量，健全家庭经济困难学生资助政策体系，是对政策需求的回应。提出全面推进教育经费的科学化精细化管理，切实提高资金使用效益，健全学校财务会计和资产制度，规范学校经济行为，防范学校财务风险，为未来政策绩效深化做好了准备。

高等教育经费增长与管理制度的逐步完善，为后一个时期落实《教育规划纲要》规定的高等教育目标任务奠定重要基础。

三、过程管理：高教财政政策变迁中的监督与控制

2012年之后，“保增长”依然是高等教育财政政策的重心，财政性经费得以不断增长。随着经费体量变大，实际操作中，微观层面出现一些新问题，经费监管成为应有之义，“管好用好”成为这一时期财政政策的重要目标。

（一）高等教育财政性经费的量变

《教育规划纲要》实施以来，高等教育财政性经费总体连续增长，年均增长率约为24.6%，较2009年底增长了近2倍。增长率与年均增长率总体超过国家GDP、财政收入、教育经费及高等教育经费增长，如同期国家财政收入年均增长率仅为19%。高等教育财政性经费占高等教育经费的比例也由2009年的52%逐步攀升并稳定至62%左右。

与此同时，以生均计算的高等教育支出也有了较大增长。近十年来，生均经费各项指标整体呈现出连年增长趋势。（见表2）至2018年，教育和其他部门高等教育生均经费支出较《教育规划纲要》实施伊始，增长了82%，年均增长10.2%。生均一般公共预算教育事业费