韩国经济发展中制度的作用

韩国经济发展中制度的作用
2001年08月13日中国宏观经济信息网
金吉焕D.利伯兹格
韩国经济的迅速发展无疑是由政府领导的。许多人撰文指出政府采取了顺应市场或市场导向的政策，但要从现实中总结出有启发意义的经验，就不仅要用事后的认识和当今的理论观点进行分析，而且要从政策制定者当时的考虑出发。很显然，当时的韩国政府（1）对工农业目标有一个清楚的认识；（2）有能力通过经济手段、必要时通过高压和强制手段来控制经济；（3）愿意与实业界共担风险，换言之，运用实业界实现国家目标；（4）极其成功地建立了一些组织制度，如开发银行、贸易促进机构、大的贸易公司；（5）极有能力制定实事求是的政策。在这一时期，韩国的政府与实业界形成了一个能够有效配置资本的准内部组织。政府更多地是在运用广泛而持久的干预来建立、而不是挑选优胜者。韩国成功的大部分原因在于，（1）韩国的官僚机构及经济企划院领导的计划机关；（2）实业界与政府之间的独特联系；（3）政策制定的模糊性，这特别反映了韩国的文化与具体环境，但在很大程度上也说明了政策制定与实施的务实、前后一贯性和坚决程度。
一、政府与官僚机构
朴正熙总统在1961年通过军事政变掌权后，就许诺要实现经济的迅速发展，保证国家安全。他相信，要实现这些目标，就必须对政府实行改革。他打算用一种把权力和权威集中于总统的政府形式替代已有的内阁制。朴总统还看到，需要一种组织来制定前后一贯的经济政策，并协调其实施。
为了满足这一需要，他批准了建立经济企划院的建议。成立于1961年的经济企划院具备了几个原属不同部门的政策职能：（1）计划职能，这最初是由处理战后美国援肋的重建部负责；（2）有权准备政府的预算，这是从财务部转移出来的；（3）具有收集和评价国情普查及其他统计数字的职能，这是从内务部转移出来的。经济企划院也负责和管辖外国资本与技术的流入。经济企划院有三个主要职能：（1）计划和制定经济政策纲领；（2）协调由各部门实施的经济政策；（3）在连续的基础上评价由各部门实施的政策内容。
韩国政府对企业的扶持最初是与企业共担风险。由于国内储蓄不足以为投资提供资金，所以需要吸收国外资本。由于韩国企业没有强大到独立吸收国外贷款的程度，所以政府对还本付息都提供担保。随着时间的推移，政府与企业风险共担做法也扩展到其他领域。政府与私人企业的合作关系还常常以非直接的形式进行。政府一旦需要控制某一产业中的私人企业的行为，常常通过工业协会进行。比较引人注目的是，韩国的工业协会很多是在政府推动下成立的，而不是出于私人企业的自发愿望。另一个引人注目的方面是，不管协会怎样建立，协会的行政人员几乎都是原政府官员。原政府官员当然是游说政府的说客，但也是政府对产业施加影响的便利渠道。
就与政府的关系而言，所有的企业家实际上都非常合作，有时甚至显得有些卑屈。所以毫不奇怪，韩国的企业家都把自己的成功归因于政府的支持与鼓励；而且也像社会其他人一样，极其尊重政策制定者和官僚。
2、பைடு நூலகம்团
与处于类似发展阶段的其他国家相比，韩国企业的平均规模非常大。在1991年，有13家韩国企业出现在《幸福》杂志排行榜的前500家当中，而台湾、马来西亚和泰国才各有一家。这不是偶然的。韩国政府从一开始就认为，韩国企业要在国际市场上具有竞争力，就必须具备一定的最低规模。政府在70年代鼓励发展重化工业，使出口结构升级时，这种观点得到了增强。重化工业实质上是资本密集型的，并具备规模经济。这种政策也意味着，政府与较少数的企业打交道更方便。结果就出现一些庞大的综合企业，通常称为集团。
第二个显著的变化是建立了劳动部。韩国的劳工运动在历史上是独立运动的一部分，政治性非常强。在二战后的几年中，又为左派所操纵。要确保劳工的稳定，政府就要关注一般工人的需要。因此，劳动部不仅实施新的劳动标准，也在一些领域如工业致残等保护工人的权利。劳动部还组织培训计划，帮肋工人取得产业发展所需的新技术。
第三个显著变化是建立科学技术处。随着经济开始起飞，韩国亟需增加国外技术的引进，发展自己的技术。为了实现这些目标，经济企划院中第一个建立的部门即技术局就在1967年扩展成为一个行政部。
1、取得政策认同
除五年计划和年度经济管理计划外，在朴总统和全总统时期，还有其他一些机制可以实现经济政策的全国认同，监督经济政策实施。特别值得指出的有三个。
一是经济企划院召开的月度经济会议。这一会议开始是经济企划院向总统报告一般经济形势的例会，但很快涉及更广泛的范围。总统、所有的行政部长官和其他高级人士也参加会议。另外，大企业、大金融组织的首脑也受邀参加。会议不仅讨论宏观经济形势，也讨论微观政策问题。二是认同的确立也通过季度性的贸易促进会进行。总统、行政部长官、其他高级政府官员、以及所有国内大贸易公司的首脑都参加这一会议，商工部在会议上提交的报告不仅要说明年度出口计划完成的进展情况，而且要说明实现这一出口目标所面临的问题和困难。像在月度经济会议上一样，总统也会提出如何解决问题的建议。另外，总统也通过这一会议认识那些来自私人部门的人，这些人对出口计划的完成做出了重要的贡献。第三个重要机制是总统与部门的高级官员之间的年度会议。在1月或2月初，每个部都直接向总统报告其上年计划的完成情况和当年的计划。总统在听取汇报后就对过去一年的完成情况加以评价，必要时也可对当年计划做出某些变动。部门的高级官员在参加了这种会议后，就能明确把握总统希望他领导的部门在当年的工作方向。
2、政策研究机构
韩国官僚的大部分由通才组成。这反映了一个儒家观念，即认为有较高学问的人一旦专心致意，就能处理几乎所有的问题。部分由于这种观念，韩国的官僚在走向下一个位置之前，很少在一个位置上呆很长时间。另外，与别国的官僚一样，韩国的官僚还要注意一些紧急的和短期的问题。为了弥补这些缺陷，就建立了几个政策研究机构，在专门知识扣技能的基础上研究长期问题。研究机构之一是1971年成立的韩国开发院，其主要职能是帮肋经济企划院制定中长期经济政策。该院主要由在国外受过教育、有博士学位的经济学家及其他社会科学家组成。韩国开发院的成功推动了其他行政部建立自己的研究机构。例如，教育部在1972年成立了韩国教育开发院，农林水产部在1978年成立了韩国农业经济研究院，建设部在1978年成立了韩国人力配置院。到1992年，韩国至少成立了10个类似的机构。
1、韩国企业的特点
韩国公司有几个有别于其他国家企业的特征。韩国企业的历史都很短。因此，许多企业仍由创建人拥有和经营。这些创建人主要靠家族成员或近亲经营公司，而不愿听从外部人士和支薪经理的意见。这也说明了他们为什么常常能迅速决策。韩国的企业家工作勤奋，富有进取心，他们关心的常常是企业的扩张，而不是利润。这点也容易理解，因为在儒家传统影响下，韩国的企业家雇佣比解雇更容易。事实上，他们的做法更像家长和官僚。他们认为自己应当对雇员的福利负责。在这方面，他们遵循儒家的观念，认为所有的组织形式都只不过是家庭的扩展。
其他因素也容易产生集团。韩国是在一个股票市场高度不发达的情况下开始工业化的，实业家只能高度依靠银行，而大多数银行又为政府所有。在银行贷款利率低于市场利率水平时，贷款需求超过供给。因此，政府就需要用非价格机制分配贷款，这就使经济权力集中于有限的企业手中。随着时间的推移，就只有政府偏爱的产业容易拿到贷款。
通常认为，强有力的总统可以光靠发布命令来实现自己的目标。实际上，人们需要被劝说为了国家利益而与政府合作。朴总统和全总统几乎利用每一个场合来阐述自己的经济政策及基本行为哲学。尽管为了确保政策的前后一贯性和各个不同部门的协调，而建立了这么多的机制，值得强调的是，微观投资计划和宏观经济管理之间的平衡还是不一定总能实现。在某项政策、某项工程得到总统官邸的支持，支持人员虽少但有权否决包括经济企划院在内的其他部门的建议时，这种情况特别容易出现。70年代的重化工业化就是一例。朴总统当时认为，出于国家安全考虑，亟需实行和完成重化工业工程，所以就在一名高级秘书的指示下，成立了一个“特别任务小组”，负责经济事务。这位高级秘书在计划和实施重化工业工程方面享有几乎无限的权力，基本上不考虑本国经济的资源总体约束。在他与小组成员设计了各种工程后，筹集资金的任务落到财政部和经济企划院身上。由于政府还要完成许多其他工程，所以资源极度紧张，通货膨胀加剧。消费品价格上涨平均年率从1968—1972年的13%剧升到1973—1978年的18%。1990—1991年又发生类似的经历。
除建立经济企划院以外，还创办了一些新的政府机构，以利于实现经济发展的目标。特别值得提出的有三个部门。一是国税厅。在1966年这个机构完全重建以前，韩国政府征收必要税收的能力一直非常有限。缺口主要由美国的援助来弥补。随着美援的减少，就亟需增加税收。在国内税收机构改组成国税厅后，这一需要得到了满足。它负责实施已有的税法，征集较大一部分税收。为了确保有效地征收税收，朴总统不仅具体规定了征税目标，而且指示国税厅在总统官邸开辟一个房间（通常称为“蓝房子”），专门反映征税情况。总统本人检查每日的征税进展情况。如果没有这种增加税收的集中努力，韩国政府不可能在1968年美援迅速减少时基本达到预算平衡。
由于有效地协调各行政部门执行政策既要求有权利，又要求有威信，所以，经济企划院成为一个“超级部”。这是政府部门中唯一一个由副总理领导的部，副总理还是经济部长会议的主席，尽管副总理和经济部长会议在政府组织结构中属总理和国务会议领导，但享有很大的自主权。经济部长会议通过的经济政策与规划很少被国务会议推翻。这样贯彻经济政策的部分原因是，副总理直接从总统那里接受指示，而不是通过总理。副总理在经济部长会议通过的任何新政策需要得到非正式批准时，常常首先报告总统，随后才把政策建议送交国务会议正式批准。实际上，在经济政策方面，副总理是总统的副手，而非总理的副手。
二、企业与企业家
几个世纪以来，韩国并不是一个企业家精神比较发展的国家。由于儒教的影响，商人和实业家都处于社会层级制的低层。这种传统即使在日本占领期间也仍然存在。在二战后美军占领的3年间，特别是在大规模的土地改革完成后，这一传统开始有所变化。因为一家最多只能拥有3公顷土地，所以，许多传统上很受尊敬的地主被迫到一些新领域（如实业）寻求新的生活方式。不过，在韩国60年代经济起飞的前夜，实业家阶层的崛起无论如何都没有完成。当然，在朝鲜战争后的重建时期，一些实业家也努力变得富裕起来。但是，这些实业家都被怀疑是通过非法手段（如贿赂）把钱赚到手的。考虑到大众对实业家继续存在的偏见，朴总统就在掌权不久以涉嫌用非法手段积累财富的理由，逮捕了大批韩国实业家，包括三星集团的现已故去的创始人。但是，韩国总统很快认识到，要成功地实现自己设想的发展目标，就要有一个庞大的实业家阶层来行使企业家职能。所以，他决定要建立这样的阶层。建立方式可谓多种多样。首先，如上所述，他对那些确信有能力做政府期望之事的人提供许多财政刺激。其次，他用特别奖金和奖章奖赏成功的实业家。这种奖励也能够提高这类实业家在韩国民众中的威望。最后，政府密切参与实业。
政府也通过大量参与一些投资决策来推动集团的成长。在工厂经营不佳时，政府只能进行参与。参与的方式可以是彻底的紧急的财务援助，就是让另一个有良好财务基础的集团接管不成功的企业。这种活动开始于1969—1970年，当时政府担保借外债的一些企业陷入了财务困境。为了强使另一个企业集团加入进来，政府通常提供新的刺激形式，或者是提供新贷款，作为“种子资金”，以吸引更多的资金或者是提供特殊税收待遇。这种经济力量的集中具有什么后果呢？从积极方面看，综合企业提高了综合效应——有时称为范围经济。另外，集团不仅充当小企业的推销代理，而且能为小企业提供短期融资。这种支持在经济发展的早期阶段特别有用，因为这时的小企业在开拓国外潜在市场时往往陷入困境。从消极方面看，尽管具有不同专用生产线的不同企业或经营单位联合组成集团时，最初能增大综合效应，减少经营风险，但随着集团内企业或单位的增加，就要求盈利单位补贴无效的或不能盈利的单位（特别是通过交叉持股）。这就常常把资源固定在无效率的单位。另外，集团也更容易受到商业波动的不利影响。另一个消极影响是，综合企业因为能优先得到银行贷款，就阻碍了中小产业的健康成长。这种中小部门的缺乏被认为是韩国总体产业结构中最弱的环节，与日本、台湾形成了鲜明的对比。