现代城市管理的挑战与思考

现代城市管理的挑战与思考
城市的概念，城市的演变
一、什么是现代城市
现代城市作为区域政治、经济、文化、教育、科技和信息中心，是劳动力、资本、各类经济、生活基础设施高度聚集，人流、资金流、物资流、能量流、信息流高度交汇，多维度、多结构、多层次、多要素间关联关系高度繁杂的开放的复杂巨系统。

现代城市不仅具有海量的科学技术，包括巨大的物质系统，同时还包括了人的因素。

如果说人是客观世界中最复杂的一个巨系统，那么众多人聚集在一起的社会系统就更为复杂了。

对现代城市的管理必需遵从复杂巨系统的规律。

二、什么是城市管理
现代城市的复杂性决定了城市管理工作的复杂性。

城市管理是指以城市这个开放的复杂巨系统为对象，以城市基本信息流为基础，运用决策、计划、组织、指挥、协调、控制等一系列机制，采用法律、经济、行政、技术等手段，通过政府、市场与社会的互动，围绕城市运行和发展进行的决策引导、规范协调、服务和经营行为。

（什么是复杂巨系统）据统计，现代城市管理涉及的各类因素已达 1012 种。

对城市这个复杂巨系统的管理同样呈现出多维度、多结构、多层次、分系统从宏观到微观的纵横交织、错综复杂的动态非线性复杂巨系统特性，城市管理系统无疑是一类开放的复杂巨系统。

三、城市管理的主体有哪些
出于对城市管理这个复杂巨系统中人的因素的考虑，如何调动利益相关者在城市管理中的作用也至关重要。

从参与角色上，城市管理的主体包括政府（包括各级政府、各城市管理相关部门）、企业（包括市场经济的各个主体）和市民（包括社区、民间组织、媒体和学术机构等）。

城市管理在重视对复杂系统的科学认识基础上，应重视城市管理各能动主体的参与，通过政府、市场与社会的良性互动为市民提供优质高效的城市公共产品与服务，建立和谐的信息化城市管理新模式。

四、如何做好现代城市管理
城市的日益繁复与发展推动了城市管理的专业化分工，由专业的城市管理部门来对城市运行各个专业子系统进行科学的管理。

而随着城市系统的日趋复杂，现代城市运行及其管理日益表现出相互交错渗透、非匀质、非线形、非定常性复杂巨系统特性。

以强调分解和简化的还原论，将城市系统分割成若干子系统，以专业运行部门为基本单位强化专业的运行管理方式已经越来越不能适应时代的发展。

就城市水务系统的运行管理而言，它与城市基础设施系统、城市河湖生态系统、公用事业系统、甚至是随供排水一起铺设的各类电力、通讯、热力等地下管线及其之上的道路交通都是交融在一起。

仅通过分解、简化来解决城市管理这个复杂性问题越来越显得徒劳。

现代城市管理要加强城市综合管理、综合协调。

如何处理好城市管理中分权与集权、专业部门与系统整体的关系成为城市管理者案头难题。

从建立城市管理综合执法机构、到对建立高层次城市综合协调管理机构的探讨都充分反映了城市管理研究和实践中对专业化与整体性之间辨证关系的进一步认识。

如何发挥城市运行的整体优势、聚集效应，使整个城市系统高效和有序的协调运行成为现代城市管理者思考的问题。

随着中国城市化进程的加快，城市管理中重规划建设、轻运行管理的问题也越来越突出，“重建轻管”的诟病已被广为认知。

就每个具体建设项目而言，从规划到建设完工移交运行管理部门，其时间周期是有限的，管理对象和范围也相对明确和具体。

而运行管理从时间上相对较长（古建筑保护甚至上千年）；管理对象和范围也更加复杂，如水电气热通讯的保障、城市交通的通达、环境卫生的保障、园林绿化与夜景照明、防灾防火防盗等无不是一个个复
杂的系统工程，再加上生活于城市建筑、设施之中的市民和社会组织，使得城市运行管理更加的复杂。

现代城市管理的非线性复杂巨系统特性要求必须加强城市的运行管理。

通过城市运行指标体系的输理、数据模型的建立、城市运行系统的建设，及时、准确掌握城市运行总体情况、并按照城市发展的规律加强对城市运行各类问题的监测和预警，这不仅是城市规划和建设的重要依据，也是实现对城市这个复杂巨系统进行动态、科学、系统管理的必然要求。

城市管理需要从以政府为中心到以人为本、以市民为中心的管理方式的转变。

正确认识城市规划、城市建设与城市运行之间的关系是做好转型期城市管理工作的重要前提。

现代城市管理者应当注重城市规划、建设与运行之间的互动；以科学发展观为指导，加强城市运行管理，站在提供城市公共产品的角度，反溯整个公共产品的生产与管理过程，实现规划、建设、运行一体化的全流程城市管理。

现代科技、特别是信息技术的进步和发展，推动了复杂性科学的研究和发展，也为城市管理提供了新的机遇，为信息技术引领的城市管理变革提供了新的视野。

现代城市的内在结构和功能决定了其管理理论和方法必须屏除传统的管理思想和方法，以开放的复杂巨系统及其方法论为指导，充分重视从定性到定量的综合集成法的应用，充分综合集成市政基础设施、公用事业、城市交通、环境卫生、市容景观、环境保护等城市管理众多领域的自然科学、工程技术、系统科学、经济学、管理学、法学、社会科学以及人文科学等各类知识，统筹城市规划、城市建设、城市运行管理全过程，确立一系列的科学原理和基本原则，以达到城市管理的最佳目标[3] 。

现代科学呈现出既高度分化、又高度综合的两种趋势。

一方面学科越分越细、研究对象越来越向微观深入，另一方面不同领域与学科又不断交融，向整体和综合发展，而且这两方面相互依赖、彼此促进。

由于专业和行业的不同而设置不同的部门实行专业化管理是专业分工和复杂系统管理的要求，但只强调专业管理和行业分工而忽略综合必然给作为复杂巨系统的城市管理带来一系列的问题。

复杂系统并不是若干系统的简单相加，而是这些系统间若干复杂因素互相影响的结果。

按照钱学森在复杂巨系统理论中“总体设计部”的设想成立城市综合管理部门，加强城市综合管理与协调是城市管理者对现代城市及其管理的复杂巨系统特性科学认识的必然要求。

复杂巨系统及其方法论对我们当前的城市管理工作具有深刻的指导意义。

城市管理工作者应充分重视从定性到定量的综合集成法在城市综合管理中的应用，通过专家体系、信息体系与技术支撑体系的综合集成推动推动城市管理科技创新体系的构建，走出科技支撑下的现代城市管理与发展之路。

我们在城市管理工作中，必须理清城市管理思路和工作重点，实现科学规划、科学建设、科学管理，从而为城市实现好所承载的各项功能奠定坚实基础。

城市建设步伐加快，城市规模迅速扩张。

举办奥运将使城市建设与发展速度进一步提高。

在这种形势下的城市建设，如果缺少科学发展观的指导，即便能暂时取得一些表面的成绩，终将给城市的长远发展带来众多的隐患，削弱城市可持续发展能力，不仅影响功能的发挥，还将导致人民群众生活水平和生活质量的下降。

城市发展面临的问题同样只有以科学发展观为指导才能加以解决。

当前，城市发展面临的一些深层次问题，如水资源紧张、大气污染严重、交通拥堵、城乡差距过大等等，制约着城市的进一步发展，如果不妥善解决，就有可能重蹈其他国家城市化过程中“城市病”的覆辙。

而解决这些深层次问题，从根本上看，就是要从城市全面、协调发展的高度，统筹考虑和安排各项工作，确保人口、资源、环境协调和城市的可持续发展。

增强城市综合竞争力更是要求以科学发展观为指导。

城市综合竞争力是指城市集散资源、提供产品和服务的能力，是城市经济、社会、科技、环境等发展能力的集中体现。

良好的城市管理能够保障城市对要素和资源具有相对于其他地区更强的吸引力。

21 世纪，是全
球城市竞争、区域竞争的世纪。

不仅面临着国内快速发展城市的竞争，要努力保持在国内城市发展中的领先地位，还需积极参与世界城市竞争，在世界城市竞争格局中争取领先地位。

适应城市竞争的这种需要，城市管理不能仅仅满足于保障城市的正常、有序运行，还必须为增强城市的综合竞争力服务。

必须牢牢坚持以科学发展观为指导，科学定位城市的发展，整合城市资源配置，改善城市运行环境，完善城市功能，全面提高城市对社会资源的吸引力和创造财富的能力，进而保障城市具有持续的综合竞争力。

加强和改进城市管理工作，必须在城市管理工作中，不断拓宽工作领域和工作内容，将城市管理的重点不仅仅放在城市规划、建设、运行方面，而且放在城市科技文化教育与社会公用事业及社会治安、卫生保健、劳动社会保障、社区建设、郊区发展等方面。

贯彻科学发展观，必须坚持可持续发展战略。

可持续发展，就是要在发展经济的同时，充分考虑人口、环境、资源的承受能力，正确处理人与自然的关系，保持人与自然的和谐发展，用尽可能少的代价来获得经济的发展，在不牺牲未来需要的情况下，满足当代人的需求，实现自然资源持续的利用，实现社会持续的发展。

城市管理工作要把坚持以人为本与尊重自然规律结合起来，既满足人的需要，又维护自然界的平衡，既注重当前的利益，又注重未来的利益。

要改变那些重建设、轻保护，重开发、轻治理，重眼前增长、轻长远发展，重局部利益、轻整体利益的错误做法，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路。

要推进城市管理体制和机制改革，逐步建立起与社会主义市场经济体制要求相适应，政府、市场、社会各主体之间分工合理、职责明确、协调有序、运转高效的现代化城市管理体制，实现高水平管理城市，从而为全面、协调、可持续发展提供保障。

1．进一步明晰政府的城市管理职能定位，推进城市管理体制创新。

明晰政府的城市管理职能，是改进城市管理体制的基础。

城市管理工作，进行了几次体制改革，对职能也进行了一些梳理，但政府的城市管理职能仍然不够清晰。

一些职能部门，对于应该由本部门承担的管理事项，视而不见，敷衍了事，推诿扯皮，导致政府职能“缺位”；一些职能部门，对本来可以由社会力量来办的事，仍然大包大揽，既当“运动员”，又当“裁判员”，导致政府职能“越位”；一些职能部门，将手中的权力伸向不该伸的领域，为个人和小团体谋取不正当的利益，导致政府职能“错位”。

凡此种种，不仅使城市社会服务组织发育不良，市场和社会在城市管理中难于发挥作用，削弱了城市管理力度，还严重影响了老百姓的利益，损害了党和政府的形象。

解决这些问题，根本出路在于明确政府的职能，对政府职能该强化的强化，该弱化的弱化，该转化的转化，分清政府、市场、社会的界限，为从根本上完善城市管理体制，实现高水平管理城市打下良好的基础。

要合理设置城市管理机构。

根据市场经济体制改革的实际，充分利用市场机制在城市管理中的作用，能够由市场完成的，就交给市场管理，不设置相关的管理机构。

要采取措施尽快建立适应市场经济发展需要的城市管理机构。

对现有的城市管理机构，要组织专门力量，理顺其职能，以避免职能交叉和职能空缺。

要合理设置城市管理层级，减少政府管理层次。

根据城市管理内容的属性决定市、区管理机构的设置。

当管理项目更多地涉及到城市的整体运行，需要从整个城市的角度进行管理时，只设立市一级的管理机构，对于工作量太大的事宜，可以通过在区一级行政区域内设立相应的派出机构的方式加以解决，以保证管理的整体性和协调的便捷。

对于一些不需要从城市总体的角度进行协调的地方性的事务，在区一级设立相应的机构，实行属地化管理，以发挥地方优势、主动性和积极性。

2．创新城市管理运行机制和手段，降低城市管理成本，提高城市管理效率。

城市管理涉及到众多的部门和机构，需要良好的运行机制来保障整个管理体制正常、有效地运转。

城市管理中仍然存在着管理僵化、机制不灵、协调不力等现象。

这些必须通过城市管理运行机制的创新来加以解决。

首先要建立科学的民主的决策机制。

建立健全政府官员、专家、群众相结合的科学民主决策机制，完善城市管理重大问题集体决策制度和决策责任制，
优化政府重大决策的规划和程序，建立健全决策信息反馈和决策后评估机制，为决策的不断完善和优化提供客观依据。

其次要建立灵活有效的协调机制。

从职能配置、人员组成、制度和形式创新等多个方面着眼，确保城市管理过程中各个方面、各个环节都能够进行高效、及时的协调，提高城市整体运行效率。

第三要建立政务信息公开机制。

充分利用现代信息技术，大力发展电子政务，为市民直接提供有效的公共服务和公开平等的信息资源，尊重市民对城市管理工作的知情权，采取切实有效的手段，让广大市民知晓并理解、支持、参与城市管理工作。

城市管理手段直接决定着城市管理成本和管理效率。

当前，城市管理的弊病是过于依赖行政手段，虽然行政手段具有灵活、快速的特点，对城市管理中的一些事项，具有很好的适应性，但由于行政管理手段不利于发挥被管理对象的主动性和积极性，而且横向沟通困难，矛盾多，信息传递迟缓，很多时候管理效果并不好。

因此要加大创新力度，学会综合运用法律、经济、行政、宣传及其他手段管理城市，引导市场和社会主动、积极地按照城市可持续发展原则决定生产和生活行为。

城市管理各个部门，都要认真研究探索怎么才能用最佳的手段来实现管理目的，引导全社会都自觉地实践管理目标，最大限度地节约管理成本，提高管理效率。

3．组织和调动全社会力量参与城市管理，大力增强社会自我管理的能力。

坚持全面、协调、可持续的科学发展观，既需要推进政府城市管理体制改革，提高政府城市管理水平和效率，还需要组织和调动全社会力量，发挥全社会的主动性、积极性和聪明才智。

探索建立政府、市场、社会的良性互动，保障全社会管理城市，是高水平管理城市的必然。

因为提高城市管理水平和运行效率，提高城市管理科学化、民主化水平，保障可持续发展和人的全面发展，实现城市管理以人为本，都需要调动全社会力量参与。

同政府机构相比较，社会组织更加贴近基层、灵活高效，在城市管理中具有独特的优势。

从国外发达国家的城市管理来看，社会组织在城市管理中发挥了相当大的作用。

比如，开拓社区服务功能，健全社区服务体系；承接政府的具体服务职能，使政府能够集中精力进行宏观管理；提供一些诸如温馨家庭、心理咨询、犯罪预防等服务，有效地缓解社会矛盾等。

从总体上看，社会组织代替政府解决了许多管理难题。

在北京的城市管理工作中，社会组织发挥的作用相当有限。

必须采取有力措施，培育、发展和健全社会组织，全面提高社会自我管理能力，减轻政府的管理压力。

要立足于社区，培育和发展政务类、服务类公益性民间组织，全面提升社区公共服务功能。

要想方设法使城市管理部门同市民的沟通渠道进一步丰富、畅通、便捷，建立双向传递和交流机制，形成市民关注和踊跃参与城市管理的良好氛围。

要通过政策支持、税收减免、资金援助等措施，引导社会组织深入研究城市管理问题，向政府献计献策。

要进一步消除体制障碍和政策障碍，鼓励非公有制经济、民营企业参与城市管理与服务工作，不断增强城市的承载能力，提升城市管理质量。

现代城市管理的挑战与智慧关键在于使社会能够形成更为良好的秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益。

一、正确处理政府与社会组织以及各相关主体之间的关系，明确各方主体在社会管理中的定位。

强调党和政府在社会建设中的中心位置，强调政府公共财政的更多投入，同时要健全和完善社会自治、自律和自我发展的新机制，充分发挥各种社会组织和公民个人在社会管理上的主体性及其对政府社会管理的监督制约作用。

二、建构和实施以权利为导向的社会政策体系，尊重和保障社会组织和个人的权利和自由，加强社会服务体制建设，提升社会管理和服务水平，消除社会排斥，推动社会融合。

三、加强民生制度建设，确立以政府为主导、社会各方共同参与的民生社会管理发展新机制。

改善和保障民生问题不仅是政府履行社会管理职能的必然要求，而且是政府行政必须优先实现的基本职能，也是需要社会和个人共同努力才能解决的问题。

政府既要承担起直接提供各类服务的职责，又要善于借助其所掌握的权力、权威和信息、资源，调动社会各界的积极性，使其参与解决民生问题。

四、健全社会风险评估机制和应急管理体系建设，提高应对各种风险的能力，并形成维护社会长期稳定和有效处理社会公共危机事件的社会稳定机制。

在群体性事件等危机处理中，要善于做到“情绪疏导”和“情绪管理”，以贴近的感情疏导民情，化解危机，尽量避免机械、简单地运用“物质满足”或者“物质诱导”的方式。

五、增强全社会参与社会管理的活力，进一步完善社会管理的运行机制。

要建立不同社会主体之间平等、民主的社会合作机制，倡导参与型行政理念，形成兼顾各方各类利益、维护全体人民的发展利益与环境生态利益相结合的可持续发展管理机制，努力实现生态系统良性循环。