上海行政区划四次大合并：大整合背后的大逻辑

上海行政区划四次大合并：大整合背后的大逻辑

图为2009年之前的上海行政区划图。【封面故事】大整合背后的大逻辑上海市政府发展研究中心副主任周国平在

上海中心城区中，杨浦、徐汇等区经过多次扩区，区域面积达到54.7～60.7平方公里，常住人口达到96.2万～120.6

万人；而黄浦、卢湾、静安等区的区域面积分别只有12.4

平方公里、8平方公里和7.6平方公里，常住人口分别仅为53.2万人、26.9万人和24.8万人。尤其是静安和卢湾两区面积过小，缺乏进一步发展空间。因此，有必要通过调整行政区划，在更大范围内统筹资源配置，拓展核心城区的辐射面，增强城市后续发展能力。由于历史原因，上海中心城各区经济社会发展水平相差很大，由此导致各区的发展能力和后劲差异悬殊。通过调整行政区划，能够以强带弱，增强弱区的发展能力和后劲，促进区域协调发展。目前上海中心城各区的面积和人口相差过大，不利于提高行政管理的有效性。通过调整行政区划，撤并规模过小的区，可以精简行政机构，减少管理成本，提高行政效能。同时，也有利于使得各区承担的责任和任务相对均衡，形成公平合理的考核与激励机制，更好地调动区县发展的积极性。上海中心城各区由于财力悬殊，政府提供公共服务的能力参差不齐。再加上历史基础的不同，导致了教育、医疗、文化领域的社会优质资源大量集

中在黄浦、静安、卢湾等中心区，外围区的优质社会资源相对缺乏，公共服务资源分布极不均衡。通过调整行政区划，可以加强外围区的建设实力，促进中心城区公共服务均等化，有利于改善民生，推动上海率先建成和谐社会。浦东新区南汇区浦东新区与南汇区合并的背景2009年南汇区并入浦东

新区之前，经过前18年的开发开放，浦东新区的发展已取

得了举世瞩目的成就，正处在从基础形态开发向功能开发、从集聚国内外资源向服务辐射全国转型的关键阶段。浦东新区要进一步深化改革开放，率先转变经济发展方式、率先建成创新型区域、率先建立社会主义市场经济体制、率先建立更加开放的经济体系、率先构建和谐社会面临着诸多新的挑战，其中最突出的是受到发展空间不足的制约：一是可开发利用的土地不断减少，城市建设用地已基本饱和；二是国家级开发区用地已基本布满，功能拓展受到限制；三是发展空间不足，影响了经济总量扩大和辐射带动能力提高；四是国家级和外资大项目配套产业链发展的空间不足，制约了项目效益的充分发挥；五是区域内部的城乡统筹发展已达到较高水平，需要在更大区域内发挥带动和示范效应。将南汇区并入浦东新区，一是地域相近，浦东行政区域紧连南汇，都处于上海的东南沿海；二是产业相连，两区的金融、航运、高科技和制造业联系紧密，效益带动最快；三是基础设施相通，两者同处于一个功能片区，开发成本较低；四是优势相加，

浦东发展水平较高，南汇发展相对滞后。南汇区并入浦东新区以后，可以更好地接受浦东新区的辐射，将会崛起形成一个新浦东，带动上海在新起点上实现新飞跃。调整浦东新区和南汇区行政区划，是着眼于国家战略、着眼于全球竞争、着眼于未来发展的重大举措，对于深化浦东综合配套改革试点、进一步推进浦东开发开放具有重大的战略意义。一是有利于充分发挥浦东改革开放效应，促进上海和长三角地区保持经济平稳较快发展。二是有利于上海在更大范围内推进浦东综合配套改革试点，继续当好全国改革开放的排头兵。三是有利于上海服务经济战略要素的集聚，进一步拓展国际金融中心和国际航运中心的辐射功能。四是有利于加快国家级重大项目的实施，更好地服务于国家战略。五是有利于在更大区域范围内探索、创新浦东新区行政管理体制，保持浦东新区体制机制的优势和领先地位。两区合并后的新浦东新区将成为上海乃至中国经济发展的新亮点：一是成为上海走向海洋时代的桥头堡。新浦东新区的设立将使上海从浦江时代跨入海洋时代，在更广阔的范围内拓展发展空间，在更深程度上融入全球经济，成为全球化、信息化时代中国经济流量规模最大、资源配置效率最高的全球网络节点城市，可以更好地参与国际竞争，增强中国对全球经济活动的控制和管理能力。二是成为融合上海“四个中心”功能的高端集聚区。新浦东新区将成为集中体现上海“四个中心”功能的融合区和中

国高端产业最集中、最具国际竞争力的核心区域之一，提升中国在全球分工中的地位。三是将成为上海城市形态和空间布局的创新区。新浦东新区设立后，将构建起与上海建设全球城市目标的要求相适应的城市形态和空间布局的基本框架，有力地促进“四个中心”建设。四是将成为上海发展海洋经济的重要基地。上海海域面积超过8000平方公里，大于陆域面积。新浦东新区设立后，拥有109公里的海岸线，占全市海岸线总长的60%，可以充分依托洋山深水港、外高桥保税港区、南汇大学园区和相关科研院所，统筹利用资源，聚焦发展海洋运输、滨海旅游、海洋生态保护、海洋高科技和海洋人才培养，延伸带动崇明现代化综合性生态岛、长兴海洋装备岛、杭州湾北岸滨海旅游带的建设与发展，成为上海乃至长三角发展海洋经济的重要基地和平台。黄浦区卢湾区黄浦区与卢湾区合并的背景黄浦区和卢湾区的历史文脉

相似，都是海派文化的主要展示区，有着相似的文化底蕴。两区的发展任务相似。黄浦区的口号是打造“经典黄浦”，卢湾区的口号是建设“精品卢湾”，都是要实行精深化开发和精细化管理。因此，将两区合并有利于形成上海中心城区中商务商业功能最强的“钻核”地区，进一步提升上海的城市功能和城市形象。世博会浦西园区分别位于黄浦和卢湾境内，将两区合并有利于统一规划和开发浦西世博园区和黄浦江滨

江地区，实施沿江发展战略，形成外滩—南外滩—董家渡—

世博园区高端生态商务带，与浦东陆家嘴—世博园区商务带遥相呼应。两区的产业发展重点相似。黄浦区的发展重点是金融“三个中心”（即资产管理中心、资本运营中心、金融服务中心），卢湾区的发展重点是以外资金融和金融中介为特色的金融服务业。将两区合并有利于统一规划两区的金融服务业发展，形成与陆家嘴东西相应的外滩金融城。两区的重点建设区域有互动性。黄浦区的环人民广场现代商务集聚区和陆家浜—董家渡地区与卢湾区的淮海中路商业商务休闲带和打浦桥商圈地域相连或相近。将两区合并有利于实现上述区域的联动开发，打造形成沿淮海路和陆家浜路的现代商务休闲集聚带，成为上海中心城区发展的新轴线。黄浦区旧区改造任务繁重，而卢湾区借助世博园区建设，旧区改造负担相对较轻。将两区合并有利于集中财力，加大黄浦区的旧区改造力度，加快改善民生。闸北区静安区静安、闸北两区的合并理由闸北区财力薄弱，发展能力不足；而静安区财力雄厚，但缺少发展空间。将两区合并可以实现优势互补，以强带弱，促进苏州河南北区域的协调发展。特别是闸北区是上海旧区改造任务最繁重的区之一，需要改造的二级以下旧里总量巨大；而静安区财力充足，需要改造的二级以下旧里较少。将两区合并有利于发挥静安区财力较强的优势，加大闸北区旧区改造力度，大大加快上海中心城区的旧区改造进度。闸北区和静安区隔苏州河相望，合并后区内岸线长约10