中外非营利机构与政府及营利部门的关系比较

中外非营利机构与政府及营利部门的关系比较

安　然

(浙江大学经济学院,浙江杭州　310028)

摘要:随着非营利组织在全球范围内的迅速崛起,中国的非营利组织虽有所发展但因受到政府控制而实力较弱,活

力不能释放。到底是什么原因使中外非营利组织的发展在时间和速度上产生了比较大的差异呢?本文试图通过

其所处的环境,尤其是由政府和营利性企业构成的社会组织环境来分析这一现象产生的根源及影响,力图为中国

非营利组织的发展提出一些可行性意见。

关键词:非营利组织;政府;企业;比较

中图分类号:C916 文献标识码:A 文章编号:1000-2154(2004)02-0040-05

收稿日期:2003-11-11

基金项目:本文为2002年国家基金项目课题《发达地区民间组织党建工作研究》

(02BDJ021)子课题之二作者简介:安然(1982-),女,浙江杭州人,浙江大学学生。

一、非营利组织的定义分析和本文研究的范围

从非营利组织所承担的社会职能角度考虑,本文所指非营利组织包括民办非企业单位、官办社团、民办社团及事业单位。虽然中国的非营利组织并不能完全满足萨拉蒙教授的“五特征说”(即组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性),但却承担了与国外非营利组织相同的社会职能。

二、中外非营利组织与政府关系的对比分析

非营利组织从申请设立到正常运作要经历包括取得活动资格、人事任免、取得经费及其自身在运作过程中接受政府对其进行的监督和管制等一系列的过程。以下将从这五个方面进行对比分析。

(一)非营利组织活动资格的取得。在文明社会中,经注册登记获得合法地位后取得开展活动的权力是很自然的事情。虽然这在国外非营利组织中十分普遍,但在国内却存在大量没有合法地位仍活得不错的组织。在西方国家,人们普遍自觉进行组织注册的原因很明显,如税收减免、获得接受捐赠和政府拨款的权利、社会地位、法律保护等,这使非营利组织与政府间的关系透明化为两个独立法人间明晰的法律关系。法人最主要的性质是其行为能力和权利能力,因此非营利组织拥有了法律上的独立身份后,在原则上就拥有了充分处事自由权。而在中国,大量以“地下组织”、挂靠组织身份出现的非营利组织并没有合法的身份,被称为“非法组织”。首先,在中国,一个非营利组织获得活动权利的最主要标志不是法律合法性,而是行政合法性。拥有了行政合法性的组织,即使不具备法律合法性,在开展活动时也被视为具有合法性,并且开展活动的便利程度直接与组织的行政背景相关。这种行政合法性的获得方式很多。主要有:行政单位同意挂靠;行政机构同意该组织参加合法性活动;有行政身份的个人在非营利组织中的任职;非营利的活动被赋予合法性。这使不少非营利组织工作不得不听命于行政机构,十分被动。其次,申请成为非营利组织的手续极为繁杂,使不少组织怠于申请。再次,若真的按法律程序登记注册后,要接受登记机关和业务主管单位的双重管制,其自身开展活动的自主性就受到了严重的制约。 第2期总第148期

商　业　经　济　与　管　理N o 12V ol 1148 2004年2月BUSINESS ECON OMICS AN D ADMINISTRATION Feb.2004　

因此,要想使中国非营利组织真正具有民间性,发挥其灵活、适应性强、贴近百姓的特点,必须完善注册制度并加大对非法社团的打击力度。可以相应放宽非营利组织注册时的行政约束以减少行政干预。对于实际运作中行政合法性带来的便利之处,是社会长期行为的结果,已经形成一种观念,不是立法和管制可以解决的,它很大程度上取决于市场经济的成熟度,是与改革的总进程相关的。因此,更现实的做法,就是最大程度地在形式上割断二者的联系并加大违规成本。

(二)人事任免。国外非营利组织内部管理多采用的是“董事会领导下的秘书长负责制”。秘书长由董事会任免,是非营利组织真正的核心人物,是行政主管和日常工作的主要负责人。组织的正常和高效运作很大程度上取决于秘书长作用的发挥。这种内部治理机制表现出一种自我管理、自我监督、自我发展的特征,最大程度地结合了非营利组织的社会效应和自身利益。而在我国,三分之二的非营利组织干部直接来源于业务主管部门的派遣和任命,或者由组织负责人提名并得到业务主管部门的批准。人事任免权已成为业务主管部门控制非营利组织的重要手段之一。当然这在某种程度上为活动的开展取得了广泛的行政合法性和便利,但同时也使这些领导人常以官员自居,缺少亲和力,缺乏服务意识和创造的激情,再加上普遍存在的人员老化和专职人员较少的现象,使非营利组织职能的发挥严重受限。

(三)从政府取得经费的方式。在西方社会一般是个人通过申请获取资助,政府通过投票决定给谁钱、给多少。成立一个非营利组织需填写大量表格,所涉及内容非常细小和广泛,主要是关于组织性质、服务对象、服务宗旨、机构设置、运营模式等内容。同时可以提出关于组织设立所需资助金额的申请或关于开展某项具体活动所需资助金额的申请,但需要有非常具体、详尽的预算计划。一般申请资助成功的组织名单及资金用途是公开的,新来的申请者可以方便地分析出政府现阶段的主要扶植对象,哪类组织、哪种活动最容易获得成功,并相应调整申请策略。政府会成立一个专门的评审小组,经常性地雇佣一些这个领域里的专家对申请项目进行审定,决定钱款的分配问题。

由于中国政府对事业单位和民间组织采取的是完全不同的经济联系和管理方式,因此在获得政府资助的权力和意识方面,事业单位和民间组织完全呈现两种不同的行为方式。事业单位一般是通过年初预算向同级政府申报当年所需资助经费,而且一般是高报多报,政府财政部门调查后核准数字下拨款项;社会团体中的官办组织,其争取政府支持的方式与事业单位比较接近;从官办社团正在向民间型转化过程中的社团组织,由于其具备半官半民、亦官亦民的双重色彩,一些组织不仅还在享受原来官办社团的财政经费支持,而且还会以走向市场、开展服务、做大规模等名义向政府另行申请专项资助,与政府部门千丝万缕的联系常使他们的努力有所收获;至于中国纯民间型的社团组织和民办非企业单位,除了能享受到某些政策优惠这种间接资助外,没有任何依据可以伸手向政府申请自己要从事的公益事业的财政支持,甚至他们就没有想过向政府伸手。这不仅反映出政府对不同类型非营利组织政策上的差异,同时也成为目前民办的学校、医院、科研院所等单位在规模、人才储备、服务质量上根本无法和公办事业单位平等竞争的原因。

(四)政府对受资助的非营利组织的管制。即使在国外,接受政府资助的非营利组织也或多或少地受到政府的管制,这些管制针对不同的非营利组织有很大的区别,但通常会以书面形式交到每位申请者手中。申请者若觉得这些条件可以接受,则开始研究申请策略等问题;若觉得这些条件无法接受,则可以拒绝申请,此时可以考虑让个人投资者进行投资。但接受政府对受资助的非营利组织的管制性条文并不会在很大程度上限制其活动能力,往往是一些原则性问题、有利于组织服务对象的善意条文。如对开办教育性质的非营利组织,政府对所任职教师的教育背景、公众形象等问题有较严格的限制。若不准备接受政府的资助,自然也不用受到管制条款的限制。例如,教堂或由教会开办的学校、医院等公共服务场所的运作就完全处于政府的干预范围之外。中国的非营利组织处于政府的严格控制之下,《社会团体登记管理条例》

第六条规定了登记管理机关和业务主管单位对社会团体执行的双重管理体制。这使得社团从章程制定、领导人员任命到具体活动的开展都处于政府的管制之中,政府有权根据自己的需要让社团的活动在任何一个环节上受阻,严重挫伤了社团组织的自主性。

(五)政府对获准成立的非营利组织的监督。在西方社会政府一般通过特定机构或法律条款对非营利14第2期安　然:中外非营利机构与政府及营利部门的关系比较