统筹协调的城市更新模式探索——以东莞市东城区黄旗南2号改造单元为例

统筹协调的城市更新模式探索——以东莞市东城区黄旗南2号改造单元为例

发表时间：2018-09-10T17:15:52.233Z 来源：《基层建设》2018年第19期作者：张璐

[导读] 摘要：本文提出了东莞“三旧”改造的必要性及存在问题，并结合东莞当前提出的以“三旧改造单元”为基本单位的创新改造模式，通过黄旗南2号改造单元这一实例作详解和分析，归纳规划策略及创新点，总结经验及成效，以期为同类更新项目提供思路及经验。

城乡规划工程师东莞市城建规划设计院广东东莞 523129

摘要：本文提出了东莞“三旧”改造的必要性及存在问题，并结合东莞当前提出的以“三旧改造单元”为基本单位的创新改造模式，通过黄旗南2号改造单元这一实例作详解和分析，归纳规划策略及创新点，总结经验及成效，以期为同类更新项目提供思路及经验。

关键词：城市更新；“三旧”改造；连片更新；整体统筹

1 引言

广东省作为改革开放先行地，多年来的高速发展对建设用地的粗放使用和快速消耗，导致当前土地供需矛盾尤为突出，增量土地资源严重短缺。为破解土地资源困局，广东省于2009年贯彻《国务院关于促进节约集约用地的通知》，出台了《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》，标志着“三旧”（旧城镇、旧厂房、旧村庄）改造在广东省正式推开。

2 东莞“三旧”改造的现状及问题

东莞市是最为积极推进“三旧”改造的城市之一。截至2014年，东莞市的建设用地规模为1176平方公里，占国土面积总用地的47.7%，远超30%的国际共识警戒值。这意味着东莞已不存在大规模拓展建设用地的空间，通过“三旧”改造释放存量土地资源，提升土地效益是东莞的必然选择。

在2009-2011年“三旧”改造政策“三年有效”期间，东莞为抢抓政策机遇，全面放松三旧改造管控，一方面缺乏统筹谋划，导致改造项目分布零散；另一方面政策导向不明，市场向“工改居”、“工改商”集中，对产业空间产生冲击，亦导致只见小区不见公共设施的现象。

2013年，国土资源部同意广东省“三旧”政策调整为长期有效,“三旧”改造走向常态化管控。在此背景下，东莞要求检讨修正管控体系，于2014年颁布《关于加强“三旧”改造常态化全流程管理的方案(简称“管理方案”）》，围绕市委市政府“政府主导、规划管控、成片改造，计划实施“的改造方针，让“三旧”改造更为规范化和制度化。同时提出包括黄旗南在内的五个连片改造试点区，希望通过试点规划编制与政策检讨同步开展，探索建立“三旧”改造常态化管理机制。

3 项目实践

3.1 项目背景

黄旗南2号改造单元是承接中央商圈延伸、联系主城区与松山湖的重要纽带，也是轨道R1线与莞惠城际的汇集枢纽。单元范围北至鸿福东路、南至荔园南路、西邻新源路、东临莞长路，面积173.78公顷。

现状多旧村、工业厂房，且权属复杂，整体改造拆迁难度大。周边地区从2000年左右开始陆续开发成若干居住小区，生活氛围初现。上位规划中，改造单元承担东城南片公共服务中心的职能，但在原规划中考虑的为小区服务的文娱、体育等设施却没有同步建设，造成片区公共设施欠账较多。

3.2 规划思路

结合相关条件分析，提出片区功能定位：黄旗山南居住板块的重要组成部分、多元复合的成熟社区样板区。

规划编制中重点关注三大问题：

一是结合建设情况，实施分类改造

改造单元分为综合整治、拆除重建、新增用地、现状保留等区域。其中保留的旧锡边村、牛山新村，通过“微改造”方式，增加停车、街心公园等完善基本生活服务配套，提升村居环境；旧厂、部分空心村、建筑质量差的居住用地，通过拆除重建方式优化城市功能、增加服务配套；新增用地则优先安排建设片区公共设施。

二是关注公共设施，以构建宜居社区为改造目标

通过文体、基础教育、休闲商业等多元化的服务设施配套的建设、慢行+公共交通等便利安全的交通体系的构建、中心公园、社区公园、广场、绿廊等宜人环境的打造，为居民提供可达、共享的社区活动场所。

三是避免挑肥拣瘦，注重公共用地与经营性用地的实施结合

项目分为三期建设，一期用地19.12公顷，犬眠岭旧城旧厂改造地块及旧锡边旧村旧厂地块及小学的建设。二期20.73公顷，主要是洋田沥、金汇工业区、旧锡边国有用地的改造。三期33公顷，飞鹅洞小区、立新旧厂及洋杞坑旧村改造、旧锡边村、洋杞新村、牛山新村的综合整治。改造分期贯彻公共用地与经营性用地的实施结合，保证项目可实施可操作。

3.3 规划创新与特色

1、通过差别化的容积率奖励政策，引导旧村、旧城改造

旧村、旧城、旧厂改造项目区别对待。其中改造单元内涉及的犬眠岭旧城改造以及旧锡边、旧洋杞等旧村改造项目，通过评估拿地成本确定容积率，引导加强对旧村旧城的改造，改造后容积率在3.65-7.0；立新工业区、金汇工业园等旧厂改为居住、商业的改造项目，按公共设施贡献率确定容积率，改造后容积率在3.05-4.75。

2、以捆绑责任保障公共设施实施

为提高公共设施实施，根据“管理方案”，在本次三旧改造单元规划中，明确公共配套与改造项目的捆绑实施关系，包括公共设施的供地主体、建设主体、实施时间、与项目的捆绑关系，将捆绑关系写入法定图则；在土地出让、用地批准书环节落实公共设施实施的捆绑关系，作为出让条件；后续签订《三旧”改造项目实施监管协议》保障公共设施落地，规避以往“吃肉剩骨头”的现象。本次规划的幼儿园、九年一贯制学校、中学、文化用地、体育用地、社区公园、停车场、道路等均与改造的经营性用地建立捆绑关系，由经营性用地的开发主体负责拆除地面建筑后无偿移交政府。

3、加强城市更新的精细化管控

为保障改造效果，加强对整体城市空间和城市开放空间的控制，在 “三旧”改造单元规划中明确莞长路、四环路、新源路等沿线裙楼建筑退界、高层建筑面宽与面宽比、建筑高度控制、开敞空间节点作为刚性控制要素；建筑色彩、材料、步行系统等作为弹性控制要素落实