浅析我国最低生活保障资金的筹集

浅析我国农村最低生活保障资金的筹集

摘要：农村最低生活保障制度的实施关键在于有稳定而充足的资金作为保障。目前我国农村最低生活保障资金来源渠道单一，资金短缺，制约着农村最低生活保障水平的提高。同时，农村最低生活保障资金的筹集亦成为制约我国农村居民最低生活保障制度建设的最大障碍。应当重视为农村社会保障制度提供坚实的物质基础，并通过各种渠道，扩大资金来源，促进农村社会保障事业的发展。本文在对目前我国农村贫困人口低保资金筹集中存在的问题调查分析的基础上，提出拓展农村最低生活保障资金的筹集渠道的建议。

关键词：农村最低生活保障低保资金资金筹集

一、我国农村最低生活保障资金筹集的情况分析

（一）农村低保资金筹集的现状

长期以来，我国社会保障制度存在明显的“城乡分离”特点，低保制度也体现出显著的城乡差异。我国于1999年全面实施《城市居民最低生活保障条例》，在城镇普遍建立了低保制度，而广大农村却迟迟没有建立起低保制度。“十一五”规划明确提出:有条件的地方要积极探索建立农村低保。2007年7月11日，国务院下发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》。《通知》规定，“农村最低生活保障资金的筹集以地方为主，地方各级人民政府要将农村最低生活保障资金列入财政预算，省级人民政府要加大投入。地方各级人民政府民政部门要根据保障对象人数等提出资金需求，经同级财政部门审核后列入预算。中央财政对财政困难地区给予适当补助。”一般认为，农村最低生活保障的主要筹资责任在于政府，尤其是基层地方政府。据相关调查发现，鉴于各地的经济水平和实施农村最低生活保障制度实际情况的差别，主要形成了以下几种资金筹集方式：一是县(区) 财政全部负担；二是县级市(区) 、乡镇两级财政负担；三是县(市、区)、乡(镇、街办) 、村三级分担；四是省、市、县三级财政负担。目前，各省、市、自治区都已经建立了农村最低生活保障制度，覆盖2000多万农村贫困人口。2007年各级地方政府财政投入超过70亿元的资金用于农村低保，中央财政也安排30亿元补助资金专项补助农村低保制度的建设。截至2008年6月，中央财政共下达2008年城乡低保补助资金363亿元。

（二）农村低保资金筹集的必要性

根据“农村最低生活保障制度的实施与拓宽筹资渠道研究”课题组调查显示，68.5%的受访对象对最低生活保障资金的筹集相当关注，可以说，我国能否全面贯彻实施农村最低生活保障制度的关键就在于最低生活保障资金的获取和使用。因此，笔者认为，对农村最低生活保障筹资进行研究是很有必要的。

1.充足的低保资金有利于控制贫富分化，缩小城乡差距。尤其是有助于改善农村弱势群体和贫困群体的生活，缓和社会矛盾，为统筹城乡发展和经济建设创造良好的社会环境。

2.有利于建设社会主义新农村、促进社会公平，构建和谐社会。近些年，社会公平的讨论焦点集中在农村、农民，涉及到教育、医疗、就业、公共投入等各方面；社会保障问题是焦点中的焦点，公共财政尚未普及农村各地，这是社会不公平的表现，也是构建和谐社会必须面对的突出问题。拓宽农村最低生活保障筹

资渠道，筹集充足的低保资金是完善社会主义新农村建设，实现社会公平与社会和谐的必要环节。

3.研究低保资金筹集有利于分析农村最低生活保障制度实施情况，分析农村最低生活保障资金的现状，了解资金在筹集、管理、运作中的遇到的实际问题，为政府进一步完善我国农村最低生活保障制度提供可靠依据。

4.从市场经济发展的客观要求来看，随着我国经济的飞速发展，人民生活水平不断提高，在我国很多地区，早期设立的农村最低生活保障资金标准相对而言就显得偏低，难以保障救助对象的基本生活。研究低保资金的筹集，进而提出多渠道筹集农村最低生活保障资金的建议，从而有利于扩大农村最低生活保障制度的覆盖面和提高农村最低生活保障的标准。

二、我国农村最低生活保障资金筹集的问题及其原因分析

农村低保资金主要来自各级财政的投入，中央给予补助，实行属地管理原则。提供社会保障是政府义不容辞的责任，原则上农村最低生活保障资金应完全来自于财政。虽说政府财政支持力度一直在加大，投资农村最低生活保障制度的那部分逐年递增，但仍然赶不上资金需求的脚步。在调查中发现，受农村贫困人口基数、国家财力、地区发展不平衡等因素的影响，农村低保资金缺乏，这无疑成为提高救助水平、扩大救助覆盖面的一个瓶颈。

（一）制度保障不健全

享受社会保障是《宪法》赋予公民的基本权利，是公民生存权的体现，政府对保障公民的最低生存权具有法定责任。但长期以来，我国社会保障存在明显的“城乡分离”状态，政府对社会保障的投入表现为重城市轻农村，城市各项社会保障的实施及资金来源都通过制度加以落实。但对于政府应负担的农村低保资金却没有通过制度来加以明确，在低保资金供给上没有通过立法来明确政府义务，没有对农村救助所需资金的来源做出具体规定。农村低保资金来源缺乏制度上的约束与保障，致使低保制度实施举步维艰。

（二）各政府间资金投入比例失调

近年来，中央财政和地方各级财政都空前地加大了对城市低保的投入，地方政府城市低保支出不足部分通过中央财政和国有资产的变现收入来补充。而农村低保缺乏中央财力支持，低保资金来源主要由省及省以下财政来负担，有的地区仍然依靠基层财政补贴农村低保金，农村低保工作被完全划入地方事权范围，虽然，山东省民政厅预拨2012年农村低保补助金村102465万元，但对于农村巨大的低保需求、现有保障效果和资金缺口来说犹如杯水车薪。中央支出部分过少，地方及基层政府财力薄弱，制约了农村低保的顺利实施。从实际调查了解到，由较低级别的财政承担低保资金，不能保障低保制度的真正贯彻落实，尤其是取消农业税后基层财政资金来源渠道变窄，财政更加困难。尤其对于中西部经济不发达地区，由基层财政负担农村低保，资金供给上就显得捉襟见肘。越是贫困地区，由基层财政负担农村低保资金越是困难，因而越是需要上级机关和中央财政支持。因此，这种过于依靠地方财政和基层财政来负担农村低保金而忽略中央财政投入的财政分担模式，是农村低保资金短缺的一个重要原因。

（三）资金来源渠道单一

对于农村低保资金的来源，我国各地已普遍将其列入财政预算，由各级财政分担。通过对政府工作人员调查发现，92．3%的低保资金来源于县级以上拨款其他来源显得微不足道。但由于各地经济发展水平极不平衡，地方财政收入存在较