精准扶贫的难点_对策与路径选择_邓维杰

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农村经济 ２ ０ １ ４ 年第 ６ 期
须要缴纳多少配套资金 、 多大面积连片的茶叶地等 ， 致使很多贫困 户 因 为 没 有 足 够 的 入 门 资 金 、 没 有 足 够连片的茶 叶 地 等 ， 只 能 选 择 放 弃 ， 客 观 上 被 入 门 要求排斥在帮扶之外 。 资金用途排斥 ３ ． 根据 “ 两 项 制 度 衔 接 ” 的 政 策， 帮 扶 资 金 的 ７ ０ ％ 要用于贫困群体 ， 进入 贫 困 群 体 的 资 金 中 ７ ０ ％ 要用于产业发展 。 看起来 “ 两个 ７ ０ ％” 是 瞄 准 了 贫 困群体的 ， 但实 际 上 并 非 所 有 贫 困 群 体 都 适 合 这 两 个７ ０ ％ 的安排 。 例如 ， 在村内 社 级 、 自 然 村 级 以 及 农户层面类 似 社 道 、 入 户 路 、 供 电 等 公 共 福 利 设 施 依然很缺乏 ， 而 且 这 些 低 级 别 的 基 础 设 施 建 设 需 求 又往往被政府 部 门 的 宏 观 规 划 或 项 目 所 忽 略 。 社 级 和农户级的基 础 设 施 不 解 决 ， 产 业 也 无 法 顺 利 发 展 起来 。 因此 ， “ 两个７ ０ ％ 的” 资 金 使 用 政 策 排 斥 了 部分贫困群体的合理减贫需求 。 市场排斥 ４ ． 目前 ， 绝大多数 针 对 贫 困 户 的 产 业 帮 扶 措 施 依 然是重生产 轻 市 场 ， 完 全 脱 离 产 业 发 展 的 规 律 。 实 际调研表明 ， 几 乎 所 有 县 级 受 访 的 帮 扶 人 员 不 清 楚 产业帮扶的 产 品 、 产 品 的 市 场 链 、 盈 利 点 及 盈 利 模 式以及谁是这 些 产 品 的 消 费 者 。 很 多 扶 贫 部 门 只 是 。 反复空洞的强调 “ 产品好卖 ， 市场供不应求 ” 专业排斥 ５ ． 调研表明 ， 扶贫 部 门 多 把 产 业 扶 贫 项 目 委 托 给 当地的畜牧 局 、 农 业 局 等 技 术 部 门 实 施 ， 而 这 些 技 术部门在拿到 这 些 扶 贫 项 目 后 ， 往 往 完 全 按 照 产 业 项目来操作 ， 以 贫 困 户 不 懂 技 术 不 懂 市 场 为 由 ， 只 选 择 那 些 所 谓 懂 技 术 懂 市 场 的 产 业 大 户 为 项 目 户。 如果这些产业 可 能 发 展 起 来 了 ， 市 场 经 济 回 报 也 不 错 ， 但是这一切与贫困户无关 ， 也与扶贫部门无关 ， 因为受益者是这 些 专 业 部 门 和 非 贫 困 户 的 产 业 大 户 甚至私人公司 。 团队排斥 ６ ． 很多受益于 扶 贫 项 目 的 农 民 专 业 合 作 社 、 当 地 大户 、 私立公司 、 政 府 引 进 甚 至 大 力 支 持 的 龙 头 企 业等 ， 都没有明 确 的 贫 困 户 盈 利 机 制 安 排 ， 受 调 查 的团队中基本无 人 能 够 清 楚 阐 明 贫 困 户 到 底 能 够 从 哪些环节 （ 方 面） 获 得 多 少 收 益 来 实 现 减 贫。 所 谓 的 “ 公司 ＋ 农 户 ” 或 者 “ 大 户 带 动” 模 式 在 很 大 程 度上已经忽略 了 对 贫 困 户 精 准 帮 扶 的 要 求 ， 贫 困 户 已经沦为单纯的原料供应商 。 配套排斥 ７ ． 目前 ， 很多的减 贫 项 目 都 要 求 地 方 以 及 贫 困 群 体配套 ， 而且有的 配 套 比 重 要 求 很 高 。 如 ： 在 四 川 省凉山州 ， 每个贫 困 村 的 扶 贫 投 入 是 １ ０ ０ 万 元， 但 要求地方 整 合 至 少 要 给 ２ ０ ０ 万 ～３ ０ ０万元的配套资 金 。 如果地方政 府 不 放 弃 项 目 ， 就 只 能 采 取 虚 拟 配 套 ， 或者挪用其 他 资 源 搞 配 套 。 在 集 中 连 片 扶 贫 开 发框架下 ， 地方 政 府 挪 用 的 资 源 往 往 是 片 区 外 其 他 ， 这意味着在满足了一 贫困社区的减贫资金 （ 资源 ） 部分贫困群体 减 贫 需 求 的 同 时 ， 也 剥 夺 了 其 他 贫 困 群体的合法 权 益 。 在 四 川 省 的 一 些 彝 族 地 区 ， 为 彝 族贫困户修建的房屋每套成本大概 １ ０ 万元左右 ， 但 要求贫困户配 套 ７ 万 元 左 右 才 能 享 受 ， 很 多 贫 困 户 只能放弃 ， 而真 正 享 受 这 些 减 贫 新 房 的 不 少 农 户 都 不是贫困户 。 模式排斥 ８ ． 绝大多数的减 贫 帮 扶 措 施 依 然 侧 重 传 统 的 种 养 殖业 ， 很少根据 贫 困 户 所 处 的 实 际 环 境 和 优 势 ， 尝 试和支持新兴产业和新兴减贫手段 ， 包括乡村旅游 、 休闲农业 、 产品加工甚至碳汇等 。 实际上 ， “ 十二五 十 年 扶 贫 纲 要” 中 都 明 确 提 出 扶贫规划 ” 和 新 的 “ 将乡村旅游 、 红 色 旅 游 作 为 减 贫 发 展 的 新 兴 产 业 手 段的要求 。 由于 帮 扶 模 式 的 排 斥 ， 贫 困 户 只 能 在 传 统产业中挣扎 ， 其 中 很 多 贫 困 户 可 能 永 远 也 无 法 实 现减贫的目的 。 投入排斥 ９ ． 根据现行整 村 推 进 政 策 ， 对 于 贫 困 村 的 投 入 规 模基本是每村 １ ０ ０ 万 元 人 民 币， 这 一 政 策 已 经 持 续 很多年 。 投资规 模 不 仅 没 有 变 化 ， 更 没 有 与 物 价 上 涨挂钩 ， 使得贫 困 对 象 获 得 的 实 际 支 持 一 直 在 逐 年 下降 。 一个村只 有 １ ０ ０万元的投资政策本身就决定 了没有满足贫 困 群 体 的 减 贫 需 要 ， 物 价 上 涨 又 显 著 消耗了这些投 资 的 有 效 性 ， 客 观 上 还 是 将 识 别 出 来 的贫困群体排斥在精准帮扶的范围之外了 。 三 、 精准扶贫的实现与路径 要想确保精 准 扶 贫 目 标 的 实 现 ， 必 须 确 保 精 准 识别和精准 帮 扶 ， 以 及 科 学 的 动 态 管 理 。 根 据 在 四 川省开展的贫困 村 分 类 研 究 以 及 扶 贫 到 户 机 制 调 研 的结果 ， 特针对精准扶贫提出如下建议 。 实行贫困村分类机制化 １ ． 结合国家级 政 策 （ 例如国家发改委的主体功能 分区 、 环保部 的 生 态 功 能 分 区 等 ） 整 合 资 源 ， 对 不 同类别的贫困 村 实 施 不 同 类 别 的 减 贫 支 持 政 策 ， 把 “ 两项制度衔接 ” 从户级层面扩大到行政村层面 ， 在 ， 尤其是 村级层面实行 “ 应保尽保 ” 和 “ 应扶尽扶 ”
〔 〕 １ 金比例只有 １ 这表明识别出来的贫困户依然 ６ ． ６ ％。
在精准帮扶环 节 中 受 到 帮 扶 措 施 的 排 斥 ， 主 要 表 现 在以下几个方面 。 需求排斥 １ ． 由于不同贫 困 户 在 贫 困 表 现 、 贫 困 根 源 、 贫 困 特点和减贫需 求 等 方 面 存 在 区 别 甚 至 显 著 区 别 ， 精 准帮扶就应该针 对 贫 困 户 的 具 体 情 况 提 供 针 对 性 的 帮扶措施 。 但实 际 帮 扶 工 作 中 ， 很 少 甚 至 根 本 不 考 虑不同贫困户 的 实 际 情 况 ， 帮 扶 措 施 往 往 简 化 为 提 供部分资金 、 赠送一些生产资料 （ 例如种牛 、 种羊 、 、 修建或改造贫困群体住房 ， 甚至只是提 果树苗等 ） 供一些日常生 活 用 品 而 已 。 很 多 地 方 热 衷 于 为 贫 困 户修房或改建 房 屋 ， 其 实 有 不 少 贫 困 户 更 关 心 的 是 例如 创收活动 。 有 的 帮 扶 活 动 总 是 关 注 生 产 环 节 （ ， 其实贫困户更希望得到 更换品种 、 扩大生产规模 ） 市场营销方面的帮扶 ， 把现有产品更好的卖出去 。 入门排斥 ２ ． 不少帮扶项 目 对 贫 困 户 都 提 出 了 入 门 要 求 ， 有 的门槛还很高 ， 以 至 于 贫 困 户 无 法 承 担 只 能 选 择 放 弃 ， 减贫项目的 受 益 者 更 多 变 成 了 能 够 承 受 入 门 要 求的非贫困 户 。 例 如 ， 四 川 省 有 的 县 通 过 扶 贫 项 目 组建养殖合 作 社 、 茶 叶 合 作 社 等 ， 但 要 求 贫 困 户 必
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精准扶贫的难点 、 对策与路径选择
邓维杰
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摘要］ 目前 ， 精准扶贫的实际执行效果并不令人满意 ， 主要原因在于精准扶贫中出现了突出的对贫困 ［ 户的排斥现象 ， 包括在精准识别环节对贫困人口规模的人为限定形成的规模排斥 、 集中连片扶贫开发对片区 外贫困群体的区域排斥 ， 以及自上而下的贫困村和贫困户识别过程中对贫困群体的恶意排斥和过失排斥等 。 要真正实现精准扶贫 ， 应该尽早开展国家级和省级的贫困普查 ， 对贫困村实施分类管理 ， 采取自上而下和自 下而上融合的贫困户识别和帮扶机制 。 同时 ， 购买独立第三方社会服务来协助和监督整个过程 。 当然 ， 减贫 投入必须足够 ， 不能期待依靠地方配套来实现精准扶贫目标 。 ［ 关键词］ 精准扶贫 难点 路径 ［ —７ ）—０ —０ ） 中图分类号 ］Ｃ 文献标识码 ］Ａ ［ 文章编号 ］１ ９ １ ２ ０ ０ ３ ４ ７ ０（ ２ ０ １ ４ ６ ０ ７ ８（ ０ ４ ［ ［ 作者 ］ 邓维杰 副教授 四川农业大学旅游学院 四川成都 ６ １ １ ８ ３ ０
扶贫到户机制调研 ” 的部分成果 。 ＊ 本文系四川省扶贫和移民工作局委托课题 “
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观上 将 部 分 贫 困 村 （ 户） 排 斥 在 精 准 识 别 范 围 外。 例如 ， 为了 集 中 连 片 只 能 兼 顾 贫 困 和 非 贫 困 社 区 ， 那些不连片的 贫 困 村 为 此 被 排 斥 。 一 些 地 方 政 府 为 了凸显集中连 片 扶 贫 开 发 的 成 效 ， 往 往 以 非 贫 困 区 甚至相对富裕地 区 为 基 础 整 合 临 近 的 贫 困 片 区 作 为 集中连片扶贫 开 发 区 域 ， 更 是 将 真 正 的 甚 至 是 大 量 的贫困村排 斥 在 外 ， 这 些 就 是 所 谓 的 “ 为连片而连 插 花 式” 的 贫 困 群 体 更 是 因 为 片 ” 现象 。 更多的 “ 无法连片而被排斥在外 。 识别排斥 ３ ． 识别排斥是一 种 主 观 排 斥 ， 即 县 、 乡 镇 、 村 在 基于获得的贫困指标基础上开展实际的贫困村 （ 户） 的识别过程中 ， 将 当 地 真 正 的 贫 困 村 和 贫 困 户 主 观 排斥不予识别 的 现 象 。 识 别 排 斥 又 分 为 恶 意 排 斥 和 过失排斥 。 （ ） 恶意排 斥 。 所 谓 恶 意 排 斥 是 指 主 导 或 者 承 １ 担精准识别 的 人 员 ， 为 了 私 利 优 亲 厚 友 ， 不 严 格 执 行 “ 两项制 度 衔 接 ” 政 策 中 的 有 关 要 求 ， 人 为 将 贫 、 村和户的现象 。 在县级确定 镇） 困指标分配到乡 （ 贫困乡 镇 的 时 候 ， 虽 然 一 般 都 是 基 于 人 均 纯 收 入 、 贫困发生率以 及 贫 困 人 口 基 数 ， 通 过 打 分 排 序 的 方 式来确定贫困村 的 ， 但 在 谁 来 打 分 、 怎 么 打 分 、 怎 么监督打分是否 公 正 等 一 系 列 关 键 环 节 上 是 无 人 监 督的 。 加上一些 地 方 领 导 为 了 政 绩 人 为 抬 高 或 压 低 人均收入 ， 导致 人 均 纯 收 入 基 数 失 真 ， 使 得 在 从 县 级到乡镇级 和 村 级 环 节 ， 由 上 级 领 导 “ 指定贫困乡 镇和贫困村 ” 的 现 象 比 较 普 遍 。 在 从 村 级 到 贫 困 户 环节 ， 虽然有农 户 代 表 进 行 民 主 评 议 和 社 区 公 示 的 程序要求 ， 但在农 户 代 表 选 择 、 公 示 方 式 ， 甚 至 是 否真正公示等 关 键 环 节 上 都 是 由 村 干 部 说 了 算 ， 贫 困户很少 甚 至 根 本 没 有 参 与 和 监 督 的 机 会 。２ ０ １ ３ 年 ， 在四川省开 展 的 扶 贫 到 户 机 制 调 研 中 发 现 ， 有 建 卡 贫 困 户” 不 知 道 自 己 是 如 何 当 选 ２ ５ ％ 的受访 “ 的 ， 而有些贫困户也不知道自己为什么落选 。 （ ） 过失排 斥 。 它 是 指 在 精 准 识 别 贫 困 群 体 过 ２ 程中 ， 由于操作 能 力 等 原 因 造 成 的 对 贫 困 户 精 准 识 别的客观排 斥 现 象 。 调 研 结 果 显 示 ， 过 失 排 斥 在 实 际操作中主要 出 现 在 以 下 几 个 关 键 环 节 。 一 是 贫 困 户申请环节 。 不 少 贫 困 户 因 没 有 及 时 获 得 相 关 信 息 没有提出申请 。 有 的 地 方 由 于 传 统 文 化 和 社 区 优 势 群体的影响等使一些贫困户不会提出申请 。 “ 不申请 就不是贫困户 ” 的 逻 辑 实 际 上 与 精 准 识 别 形 成 了 冲 突 ； 二是入户调 查 核 实 环 节 。 这 种 调 查 完 全 是 导 向 式的 ， 因为既然 已 经 提 出 贫 困 户 申 请 ， 自 然 要 表 明 组） 干 或者展示 自 己 是 贫 困 户 ， 而 判 断 者 就 是 村 （ 部 ； 三是民主评议 环 节 。 这 涉 及 到 谁 来 评 价 、 评 议 标准是什么 、 怎 样 进 行 评 议 、 谁 来 监 督 评 议 的 公 平 公正性 、 如何避免偶发因素使真正的贫困户被排斥 、 如何避免村干或 者 优 势 群 体 对 民 主 评 议 过 程 的 主 导 和控制 ， 等等 。 实际调 研 发 现 ， 社 长 指 定 本 社 贫 困 户 、 主要村干部 指 定 制 定 本 村 贫 困 户 的 现 象 是 比 较 普遍的 ； 四是 公 示 环 节 。 包 括 是 否 做 了 社 区 公 示 、 在哪里做 的 公 示 、 怎 么 做 的 公 示 、 怎 么 印 证 公 示 、 有无公示异议 以 及 如 何 处 理 公 示 异 议 等 。 实 际 调 研 显示 ， 很多社区 根 本 没 有 做 公 示 ， 而 有 的 村 偷 换 概 念 ， 把县扶贫部 门 审 核 批 准 的 贫 困 户 名 单 在 社 区 内 的公示说成是 贫 困 户 识 别 的 公 示 ； 五 是 县 乡 镇 审 核 （ 审批 ） 环节 。 调研结果表明 ， 那些根本没有进行过 社区公示和民主 评 议 就 上 报 的 贫 困 户 申 请 依 然 顺 利 通过了县乡 （ 镇 ） 审查审批 。 这种有意无意的疏忽 ， 使部分真正的贫 困 户 在 精 准 识 别 的 最 后 一 个 环 节 也 被排斥掉了 。 二 、“ 精准帮扶 ” 中存在的难点 根据 ２ ０ １ ３ 年在四川省进行扶贫到户机制调研的 结果 ， 扶贫资金 入 贫 困 村 后 ， 直 接 到 达 贫 困 户 的 资
接 ” 政策的 出 台 ， 使 精 准 扶 贫 已 经 日 益 机 制 化 。 但 脱 靶” 现 不可否认 的 是 ， 精 准 扶 贫 在 现 实 工 作 中 “ 象非常突 出 。 根 据 笔 者 ２ ０ １ ４年３月对四川省７ ９位 市 （ 州 ） 县扶贫移民局负责人所做的匿名调查显示 ， 接近 ９ 两项制 度 衔 ０ ％ 的一线扶贫系统领导干部对 “ 接 ” 政策本身 的 评 价 比 较 高 ， 但 对 该 政 策 执 行 绩 效 的评价不高 ， 有６ 两项制度衔接 ” ２ ． ５ ％ 的人员认为 “ ， 中 “ 贫困对象没有被瞄准 ” 只制定方案 ２ ５ ％ 认为 “ ， 不 具 体 落 实” 实际资金投入不 １ ２ ． ５ ％的人认为 “ 。 因此 ， 客观分析精准扶贫工作中存在的问题与 足” 难点 ， 提出相应 的 对 策 和 改 进 路 径 ， 对 实 现 中 央 提 出的精准扶贫要求具有非常重大的现实意义 。 一 、“ 精准识别 ” 中存在的难点 精准扶贫主 要 包 括 精 准 识 别 、 精 准 帮 扶 和 精 准 管理 。“ 精准识别 ” 主要是指对贫困村和贫困户的识
瞄准贫困群 体 开 展 针 对 性 扶 贫 已 经 成 为 我 国 扶 贫开 发 工 作 的 必 然 需 求 ， 我 国 政 府 “ 两项制度衔
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别 ， 这是实现精 准 扶 贫 最 为 重 要 的 一 步 。 实 际 调 研 显示 ， 在 “ 精 准 识 别” 这 个 环 节 主 要 存 在 以 下 几 个 关键问题或者难点 。 规模排斥 １ ． “ 两项制度衔接 ” 的一系列政策都明确指出对衔 。 也 就 是 说， 接对象要 以 县 为 单 位 实 行 “ 规 模 控 制” 贫困人口规模的确定不是基于科学标准识别出来的 ， 而是基于省级 扶 贫 部 门 测 算 结 果 自 上 而 下 分 配 （ 指 、 县、 乡 标） 的 。 在 这 种 格 局 下 ， 各 地 （ 市、 州 ） （ 镇 ） 获得的贫困村和贫困户指标 （ 数量 ） 未必与实 际的贫困人 口 规 模 一 致 。 调 研 显 示 ， 所 有 样 本 村 获 得的贫困 村 （ 户） 指 标 数 量 显 著 低 于 实 际 数 量。 一 些贫困 村 （ 户） 因 为 政 策 上 的 “ 规 模 控 制” 被 排 斥 在精准识别之外 。 区域排斥 ２ ． 集中连片特困地区 区 域 发 ２ ０ １ ３ 年正式启动的 “ ， 本意是在特困地区推动区域层 展与扶贫攻坚规划 ” 面的综合发 展 。 但 这 个 集 中 连 片 扶 贫 开 发 政 策 ， 客