社会自主联动：”三社联动“社区治理机制的完善路径

社会自主联动：“三社联动”社区治理机制的完善路径

李文静，时立荣

（北京科技大学文法学院，北京 100083）

摘要：“三社联动”是社区治理改革的重要举措。当前我国“三社联动”社区治理在实践中形成了“社会组织委托型”“社工机构服务型”“项目指导型”“社区内部发展型”等模式。其中，项目指导型是试点地区普遍采用的一种模式。该模式的运行机制主要包括三个部分：一是政社合作培育社区治理组织框架；二是政府购买服务连接各类联动主体，形成联动服务模式；三是采取项目化的运行方式。项目指导型“三社联动”虽然取得了诸多效果，但在运行机制方面存在政府控制偏强、社会自主联动偏弱的缺陷，尤其是“民非”类社会组织与社区的直接合作有限，导致其在社区治理改革方面的成效不足。为进一步提升社区治理效果，应通过完善政府购买社会组织服务政策，促进社会组织与社会工作的发展，构建社会组织合作网络，形成社会力量间的自主联动，释放社会活力。

关键词：社区治理；自主联动；三社联动；社会工作

1 前言

基层治理是国家社会治理改革的突破口。新世纪以来，我国社区治理改革进程不断加快。社区体制改革首先开展，2008年，我国基层社区开始组建社区服务站和社会工作站，这些新组织逐渐分离了居委会的一些行政职能和专业服务职能，凸显了居委会的自治功能。在社区体制改革的同时，我国社会工作人才建设快速发展。2008年，全国社会工作考试制度开始实行，社区工作者的持证比上升、专业性有所增强。随着政府购买服务等相关支持政策的实施，特别是党的十八届三中全会提出“改进社会治理方式、激发社会组织活力”之后，我国社会组织进入了“增速发展期”[1]。社区组织体系的完善、社会组织及社会工作人才的发展为我国社区管理向社区治理转变奠定了组织和人力基础。

为进一步化解现阶段社区治理面临的“居委会困境”及“共同体困境”[2]，我国社区治理改革进入机制创新阶段。2013年，民政部、财政部《关于加快推进社区社会工作服务的意见》正式提出要“健全社区、社会组织和社会工作专业人才联动服务机制，促进社区服务工作专业化”。文件颁布后，广东、重庆、浙江、吉林、上海等地纷纷开展“三社联动”机制探索[3]。

已有“三社联动”社区治理的研究多集中在对地方经验的简单总结，缺乏深入的机制探讨。——————————————————

本文从总结“三社联动”的具体运作机制出发，评估其在我国社区治理改革中的成效，提出完善“三社联动”机制以促进社区治理改革的对策。

2“三社联动”社区治理的实践模式及运行机制

“三社联动”本质上是要将社会工作、社区居民、社会组织的力量调动起来，转变政府主导或居委会主导的社区管理，由社区多元主体共同参与的社区治理模式。将社会组织和社会工作引入社区建设的地方实践早于民政部“三社联动”概念的正式提出。上海、江苏等地较早将社会工作及社会组织的力量引入社区建设。2013年民政部正式提出“三社联动”之后，各地对“三社联动”如何开展的探索更加深入、更加广泛。

2.1 “三社联动”社区治理的实践模式

由于我国各地社会工作及社会组织发展水平差异，根据社区、社会工作及社会组织发挥作用及方式的不同，我国“三社联动”形成了如下几种实践模式①。

一是“社会组织委托型”。社会组织委托型是指政府将适合由社会组织承担的社区服务等社区治理相关事宜直接委托给众多社会组织运行，社会组织直接面向社区居民开展服务。这种模式适合民办社会工作机构及社会组织发展水平较高的地区。如上海市浦东新区三林镇建设市民中心，委托专业社工机构进行日常管理，引入多家伙伴型社会组织，面向社区居民开展多种服务[4]。

二是“社工机构服务型”。“社工机构服务型”是指社区服务项目主要由社会工作机构开展，政府以购买服务的方式为社工机构提供资金支持，机构在开展服务过程中强调社区居民和其他社会组织的参与。例如，上海市闸北区大宁街道引入专业社工机构，实施社会救助试点项目，构建了由街道、社区居委会成员、专业社工、志愿者多元主体参与的合作工作格局[4]。厦门市积极探索社区与专业社工机构协同合作的发展路径，由承担政府购买服务项目的专业社工机构依托社区开展服务[5]。

三是“项目指导型”。“项目指导型”是指以社区社会组织及社区居民力量为主，由专业社工提供技术指导，政府及社会提供资金，以项目化的方式开展社区服务项目。例如上海市徐汇区凌云街道成立民间社会治理研究院，社会工作者在民间社会治理研究院工作。他们指导社区居民策划、运作社区微服务项目。在这一模式中，参与社区服务的主体是社区居民及社区社会组织，社会工作者发挥引导作用。这种方式是目前我国比较常见的项目化的“三社联动”社区服务机制。此种模式最有利于调动社区居民的力量，促进社区社会组织发展。北京市试点地区在社区层面成立了服务性社会工作机构，南京市鼓楼区也在发展较好的地区成立了社会工作服务站。这些社区层面的社会工作机构与街道层面的社会组织都是引导和支持社区治理项目的重要力量。

①这里对各种“三社联动”社区服务模式的划分只是一种理想类型，在实际运作中，各地区有可能同时具有几种实践模式，只是侧重有所不同。社会工作与社会组织发展水平不高的地区侧重内部发展型，但也有社会组织及社会工作机构的介入。发展水平较高的地区往往实行“项目指导型”和“社会工作机构服务型”；发展水平高的地区实行“社会组织委托型”，同时也会在社区内开展“项目指导型”社区治理模式。

四是“社区内部发展型”。“社区内部发展型”是指社区居委会工作人员通过学习专业社会工作知识，与社会组织合作，以项目化的形式开展社区服务。此种模式适用于社会工作和社会组织发展程度较低的地区。居委会工作人员是社区服务项目的主要承担者，居民则是主要参与者。嘉兴市、太原市都属于此种模式。这些地区通过鼓励社区工作者参加社会工作者职业水平考试提高社区工作者的专业素质，进而运用专业方法提供专业化服务、促进社区居民及社区社会组织参与社区治理。

2.2 “三社联动”社区治理的运行机制

虽然我国各地“三社联动”社区服务发展水平有所差异，但“项目指导型”的社区治理成为一种普遍采用的实践模式。当前我国发展较为成熟的项目指导型“三社联动”机制如下：

2.2.1 政府与社会组织联合培育社区治理相关主体

“三社联动”社区治理机制的第一步是建立社区治理联动框架。“三社联动”即社区、社工、社会组织之间的联动。社区治理的参与主体包括政府、社会组织（包括支持型社工机构和服务性社工机构）、社区居委会、社区社会组织及居民。“三社联动”中的“社会组织”既包括服务范围较为广泛的基金会、社会团体和非盈利组织（如支持型或枢纽型社会组织），也包括社区层面的社会组织和社会工作服务机构。“三社”中的“社会工作”包含不同层次：民办社会工作机构中的社会工作者、社区层面的服务型社会工作机构及社区里的持证社工。社会工作发展水平较低的地区没有在社区成立服务型社工机构。社区服务的开展由枢纽型社会组织对社区工作者进行一些培训或直接由社会组织申报和执行社区服务项目。

社区治理主体框架的建立一般由基层政府部门与支持型社工组织或枢纽型社会组织②联合完成。北京市[6]由街道社区办与支持型社会工作机构成立联动办公室，确定社区社会组织培育构建模式。宁波市[7]则由民政局与“公益服务促进中心”共同负责社区公益服务项目的评选和组织工作。政府是“三社联动”社区治理项目的组织者、资金支持者、评估者及监督者。支持型或枢纽型社会组织（含社会工作机构）则发挥规划、孵化、评估、督导的功能，在社区培育成立社工服务机构和由社区居民组成的各类社区社会组织。

社区社会组织能够凝聚社区居民，激发居民潜能、是居民参与社区治理一种新形式。社区居民是社区治理的重要参与主体，既是社区服务的受益者，也是一些社区服务的提供者。

2.2.2 政府购买服务联接社区治理主体，形成联动治理模式

当前，政府购买服务是“三社联动”社区治理机制运转的主要动力来源。政府通过购买各类社会组织及社会工作的服务来提高社区治理水平。当前政府更多以项目化的方式购买各类枢纽型

②该概念首次出现在2008年9月北京市社会工作委员会出台的《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》。枢纽型社会组织是由负责社会建设的有关部门认定，在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中，在政治上发挥桥梁纽带作用，在业务上处于龙头地位，在管理上承担业务主管职能的联合性社会组织。