经济适用房“共有产权制度”的法律思考,法制与社会.doc

经济适用房“共有产权制度”的法律思考，法制与社会，《法制与社会》经济适用房“共有产权制度”的法律思考高文燕摘要经济适用房“共有产权问题”是我国在社会住房保障改革进程中出现的一种新的法律现象，随着国家住房制度改革的深入，这一现象将在相当长的期间内存在。

2007年至今，经济适用房“共有产权制度”已在各地进行试点，起初这一政策在住房保障方面起到了积极地作用，但随之反映出了一系列法律方面的问题。

本文在此对经济适用房“共有产权制度”与现行经济适用房制度之间的差异以及这一制度在实际操作过程中所存在的法律问题进行探讨。

关键词经济适用房住房保障有限产权共有产权简介：高文燕，甘肃政法学院2009级民商法专业研究生。

中图分类号：D920.5文献标识码：A文章编号：1009-0592(2011)04-050-02一、经济适用房共有产权概念的界定经济适用房“共有产权”这个概念，是近几年在住房保障制度方面的一个新举措，是为了更好的发挥经济适用房的福利性质，更大限度地维护政府和中低收入受助家庭的权益。

具体说，共有产权制度指的是：在经济适用房的产权问题上，由政府和购房人按照一定的份额，共同按份共有该房屋的产权，其中政府的出资方式是将政府用于经济适用房建设的财政性质的支出转化为对该房屋的投资，这部分投资包括政府所减免的土地出让后得到的收益以及政府对于城市中低收入家庭住房保障方面的福利性质的财政补贴。

在这种共有的形式下，政府和购房者按照各自所占有的比例共同拥有该房屋的产权。

这一做法并不违背民法中所说的“一物一权”原则，按照该原则规定，一个物只能有一个所有权，但是该所有权既可以由一个民事主体单独享有，同时也可以由两个或两个以上的民事主体所共有。

二、经济适用房共有产权制度的合理性及其重要意义（一）“共有产权”一词的合法性在经济适用房制度中，“有限产权”一词实在令人费解，既然是房屋产权，何来限制？这个词在任何法律规范中都不曾看到，第一次出现是在《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》中。

在我国出现的这种所谓的“有限产权”又被称为部分产权，房屋产权一般是针对房屋所有权而言的，但这里的所谓有限产权与传统民法中的所有权差距很大。

在国务院《关于积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》中，出现了一组相对的概念，即部分产权和完全产权，部分产权并不是说只拥有房屋的一部分产权，而是指这种产权的内容残缺，房屋权利人在对房屋行使处分权时也受到了种种限制。

有限产权的房屋在价值构成上均含有政府的出资部分，并且各自占有一定比例，这种现象似乎与民法中的按份共有相同，而且“部分产权”的概念也会使人联想到共有关系，但是，如果从权利行使方面考察，那么也可以发现有限产权与按份共有区别较大。

首先，按份共有人均可以占有、适用、收益和处分共有财产，而有限产权房屋的部分权能缺失。

其次，在按份共有状态下，任何一方共有人都有权随时请求对共有财产进行分割，而有限产权的房屋只有购房者出售房屋后，才能按照一定比例与政府分配收益，这种房屋的出售也是在政府同意的前提下进行的。

相比之下，“共有产权”一词在《物权法》上有明确的依据，在《物权法》中，共有产权是指：“不动产或者动产可以由两个以上的单位、个人共有。

共有包括按份共有和共同共有”。

这个概念更具合法性。

（二）“共有产权”制度在制度设计方面的合法性经济适用房现行制度的目的在于保障低收入者的居住条件，但由于理论方面还不太成熟，导致这一制度在实施过程中的有些方式上暴露出了许多与国家“保护弱势群体”理念相违背的问题。

现行经济适用房制度中，房屋在五年以后就可以上市交易，但所得收益要缴纳本应该缴纳土地收益或者土地出让金，这是由于建房所用的土地是由划拨方式转让的，也就是说，购房者在购买该经济适用房时，并没有支付土地的价格，所以在该房屋二次交易时，政府就要对购房者的一些权利进行限制。

这种说法普通老百姓十分乐于接受，但在深入分析之后，就会发现它是存在瑕疵的。

因为当初开发商通过划拨的方式拿到土地时，应当缴纳的那一部分土地出让金并未缴纳，这就与政府之间形成了一种债权债务关系，此时土地使用权就在开发商的手中。

当开发商将房屋卖给购房者的时候，这种债务就随之转移到了购房者身上，但是，即便此时购房者和政府之间存在债权债务关系，但从法律上来说，购房者对房屋的所有权及使用权不能由于这种转移后的债务而受到影响，政府对购房者权利的限制也就无从说起了。

相比之下，在“共有产权”制度中由于政府将土地出让金作为出资而与购房者共有房屋，作为共有人，政府拥有一定比例的房屋产权，就可以对购房者的权利进行限制，这一说法是有法可依的。

其次，在现行的制度中，当经济适用房二次出售的时候，根据规定，购房者出售以后要向政府缴纳相应的土地出让金，而这种土地出让金缴纳的额度并没有明确予以确定，按照以上关于“债权债务”的说法，我们可以设想实际上购房者应当缴纳的金额包括土地出让金以及房屋使用年限内所产生的利息。

这种土地出让金就是划拨时相同地段的土地与划拨出让土地之间的比较价格，而不是购房人出售该房屋时与原来购房时的差价。

这就是说，经济适用房所占的土地永远都是划拨的，不论向国家缴纳多少钱，永远都改变不了这一“身份”，国家划拨的土地，就可以随着地价得不断上涨而一次又一次地获取交易差价。

从这个角度上讲，国家的身份更像是一个“投资人”。

然而，共有产权制度则更能体现出社会保障作用，土地供应方式由划拨改为出让，将出让土地的那部分财政支出转化为对经济适用房的投资，使政府按比例享有房屋的产权和相应的权利，这样就为将来出售该经济适用房时，购房者和国家之间的收益分配提供了明确的法律依据。

（三）“共有产权”制度在保护中低收入家庭上更具有实用性近年来，由于房地产交易价格涨势强劲，使得很多人都把投资目标对准经济适用房，很多人通过“暗箱”操作得到经济适用房的购买权，买到手以后根据市场价格出售，从中牟取暴利，为了遏制这种趋势，政府不得不出台更多对于经济适用房出售、购买、资格审查的严格限制。

政府是想通过严格的限制来强化经济适用房的保障作用，避免及消除通过经济适用房牟利的现象，是想从源头上改变现阶段经济适用房制度的种种负面现象。

虽然有很多严格的规定来限制经济适用房的从开发到出售、回购等各个环节，但是在现实执行的时候去并不如人意，同时还暴露出来一个问题，就是这些限制性规定很明显是政府通过行政手段来干涉购房者的民事权利。

大多数人都有可以通过商品房交易来实现资产的增值，但当经济适用房购买人想要通过房产交易获利的时候，还得向政府偿还高额的土地收益等价款，这一做法未免有失公平。

“共有产权”制度在这一问题上更能体现出保护中低收入家庭，实现社会保障资源的循环利用。

首先，共有产权制度使购房人充分享有对于房屋的占有、使用、收益和处分的权利。

这些权利的大小是根据不同的产权份额组合方式决定的，这就使经济适用房制度体现出了住房保障的优越性。

其次，按照按份共有制度，购房人在生活水平不断提高的条件下也可以在两年内向政府按照原价回购政府所占的部分产权，就获得了完全的产权，这样再进行二次交易就可以按照商品房交易获得相应收益。

这样，既体现了谁投资，谁所有，谁收益的原则和公共财政的公平公正原则，又符合社会主义市场经济规律要求。

三、经济适用房共有产权制度所面临的困境及解决办法从2007年开始，我国各地已有一些城市曾试行经济适用房共有产权模式，但是在试行过程中还是遇到了以下问题需要解决：第一，根据目前有关共有产权制度的规定，政府只有在共有产权房屋进入市场二次出售以后，才能通过优先购买或分配售后利润的方式实现其作为上级所有权人的利益。

如果购房者始终不将该房投入市场，那么政府的利益将无法实现。

为解决这一问题，应该让购房者就未按成本价交足价款的部分向政府缴纳一定租金。

按照英国实施的“分享产权”计划，如果购房者就所购买的房屋只付了部分价款，那么在售房者与购房者之间就此部分产生了一种租赁关系，购房者必须就该部分向售房者支付租金。

值得注意的是，这种租赁关系同时还具有买卖关系的性质，如果购房者所付租金达到其原未付部分价款的数额，那么他就可以取得完整的所有权。

这种做法既可以使政府对于共有产权房屋的投入尽快收回，有利于社会保障资源的循环利用，又可以使购房者将“共有产权”转化为“完全的产权”。

第二，根据《关于深化城镇住房制度改革的规定》第23条的规定，“室内各项维修开支由购房人负担”。

但是这一规定只是对建筑物区分所有权中的专有部分而言的，还应当包括共有部分的修缮及维修费用，同时对于共有部分面积的维修及修缮费用应当由该房屋的共有人进行分担，在《建筑物区分所有权法》中也规定了这些费用分担比例的确定标准。

如果共有产权房屋的修缮及维修费用全部由购房者承担的话，未免显失公平，政府作为共有人只分配收益而不承担费用，这种做法在法律上是没有依据的。

我们都知道，只有进行了维修，才能使房屋保值或增值。

根据按份共有的性质，政府也应该承担部分维修费用。

既然由购房者单独承担这一费用，那么就意味着购房者以维修费用对共有产权房屋进行了再投入，从而不能不使共有产权房屋的性质发生一些变化。

四、完善我国经济适用房共有产权制度的立法建议（一）执行过程中的立法保障共有产权制度的目的在于遏制市场上想要通过经济适用房牟利的现象，压缩经济适用房出售的获利空间，真正发挥经济适用房的保障功能，但是，从执行中我们可以看到，随着房价的进一步攀升，住房苦难问题日益凸显，经济适用房在各个地方都很抢手，但执行起来程序复杂，无统一具体的执行标准，执行过程中仍然有利可图，共有产权制度也就仅仅是经济适用房政策在操作层面的一种改革，并不能完全解决问题。

想要真正发挥经济适用房的住房保障功能，应当加大在执行方面的立法，使执行工作中的各个细节都有充分的规范保障，只有执行程序做好了，避免一些投机分子有漏洞可钻，就可以切实保障中低收入家庭的住房问题。

（二）健全申购人的确定标准虽然目前不同的地方政府对于经济适用房申购资格都有着不同的确定标准，很难有一个标准来确定究竟哪些人属于中低收入人群，仅仅凭借申购人个人提供的信息是不充分的，有些人甚至可以买通基层工作人员对个人收入及住房水平进行造假，从而取得申购资格。

但现在也缺乏专门机构对此进行严格审查，对个人信息的真实性无法进行审查，所以，政府应该在立法中确定一个购房资格标准，委托专业机构对购房人的资格进行评估和审核，对于那些造假者也应该确定一个处罚标准，使经济适用房申购程序更加透明化。

我国共有产权制度的福利色彩较为浓厚，只是现阶段城市住房制度改革过程中的权宜之计，根据市场经济的要求，它最终还要过渡到“完整的产权”。

今后的法律规定应该做这方面的引导。

首先，当共有权人有能力承担政府的那一部分投资时，法律应该允许政府采取强制措施，强制其缴纳。