世界各国住房保障的做法及启示

世界各国的住房保障做法及启示

安居才能乐业。对任何国家来说，有效解决国民特别是低收入群体的居住问题都是一个重大的社会、经济和政治问题。20世纪以来许多国家都承认仅靠市场解决不了低收入家庭的住房问题。为满足低收入者的基本居住需求，维护社会稳定，各国先后建立住房保障制度。住房保障制度与经济体制和社会保障制度紧密相关，各国的住房保障模式、住房保障水平各具特色，但在住房保障的起源、政府担当的责任、法律体系的构建、住房保障政策的演变等方面，大多数国家却都具有相似性。

大规模公共住房建设起源于住房短缺

英国：英国是工业化最早的国家，也是最早建立住房保障制度的国家之一。19世纪80年代，为应对工业化、城市化引起的城市住房问题，英国开始兴建政府公寓，以优惠的价格出租给农民。20世纪40年代至60年代初，为解决第二次世界大战造成的“房荒”，英国政府大量兴建福利性公寓，以解决大量无房户的需要。

美国：20世纪30年代的经济危机使美国大量的抵押房产遭受剥夺，贫民窟问题日益严重，直到60年代二战后住房短缺现象依旧存在，这一时期由政府出资的公共住房建设计划在扩大住房供给方面发挥了积极的作用。

新加坡：新加坡获得独立后，住宅问题严重，有近半数的人口生活在环境恶劣的贫民窟中，1960年新加坡政府成立了建屋发展局，实施了一系列的五年建房计划，最终成为东南亚地区解决住宅问题的典范。

与这些国家类似，德国、法国、荷兰、奥地利和日本等国家的住宅保障制度也都是起源于住宅短缺问题。这些国家无一例外都将“满足城市居民的基本居住需求，保障居民的基本生活需要”作为建立住宅保障制度的出发点，在住房短缺时建设大量的公共住房。

中央和地方政府共同承担责任

住房保障是政府责任，各国住房保障制度的最大特点在于政府干预的普遍性。尽管市场经济国家主要依赖市场配置住房资源，但政府在住房保障制度中起了决定性的作用。尽管各个国家和地区在公共住房运营过程中政府的参与模式不同，但各国中央政府和地方政府都设立了相关部门，专门负责住房保障体系的构建和实施。

值得一提的是，许多国家在中央政府层面都有专门的政策性住房金融机构筹集公共住房建设资金，为公共住房建设主体提供无息或低息贷款。如美国的联邦抵押贷款协会、英国的住房金融公司、日本的住宅金融公库等。这些政策性住房金融机构的资金来源包括政府财政直接拨款、吸收银团贷款、发行债券等，或通过证券化吸引大量的社会资金投入。

注重完善住房保障立法

各个国家在住房保障制度的完善过程中，均非常重视住房保障制度的立法工作，通过制定相对完整的住房法律、法规，引导和规范各个主体的行为。

美国：美国国会1949年就通过了《全国可支付住房法》，此后又先后通过了《住房法》、《城市重建法》、《国民住房法》、《住房与社区发展法》等相关法律。

英国：英国19世纪80年代就制定并颁布了《住宅法》。

加拿大：加拿大政府先后颁布并执行了1936年的《住房所有权法案》，1938年的《国家住房法案》，1944年、1954年、1964年的《国家住房法案修正案》。

新加坡：新加坡政府自上世纪60年代公布并实施《新加坡建屋与发展令》，颁布相关条例，如《建屋局法》、《特别物产法》等。

住房保障政策演变过程相似

在保障方式方面：当住房短缺为主要矛盾时，多数国家在金融和住房供应上实行大规模国家干预，政府直接投资或补贴建设公共住房；当全国性住房短缺缓解以后，住房保障方式倾向对低收入家庭实行货币化补贴，以提高其住房支付能力，从而可以通过市场来解决住房困难。从美国的公共住房、政策性金融体系到住房选择优惠券计划，从加拿大的公共住房、社会住房到私有租赁住房计划，从瑞典的住房津贴和补助计划到新加坡的组屋计划等，均可以看出住房保障政策由“砖头补贴”为主向“人头补贴”为主的演变过程。

在保障标准方面：各国公共住房建设都有严格的限制标准，根据政府财力，从最低水平保起。例如，新加坡在20世纪60年代的10年中，多数组屋类型为单居室小房型，70年代后才逐步提高标准。日本公共住房的平均面积1968年为37.8平方米，2008年为50.8平方米。

其他国家和地区经验对我国的启示

为实现“住有所居”，“十二五”时期我国将大规模建设保障性住房，规划到“十二五”期末城镇居民住房保障的比例将达到20%左右。如何很好地完成3600万套的保障性住房任务，是摆在各级政府面前的一个现实问题。其他国家在住房保障方面发展的经验可为我们提供有益的启示：

第一，各级政府是实施住房保障的责任主体。保障公民的基本居住条件，是政府职能的基本体现。“十二五”时期我国要逐步建立稳定的住房保障投入机制，以政府为主导，加大各级财政资金、住房公积金贷款的支持力度，引导社会资金参与保障性住房建设运营。

第二，采用灵活的住房保障方式。房改20年来，我国城镇居民居住水平有了较大幅度提高，普遍性住房短缺已基本解决，住房问题主要表现为区域性、结构性矛盾。这种现实及未来相当长时期内的城镇化进程，决定了我国住房保障模式不同于任何国家住房保障政策的演变历程，在保障方式方面更适合采取“砖头补贴”和“人头补贴”相结合的灵活方式。具体而言，在大中城市集中建设一定数量的公共住房，是解决这些地区低收入居民住房短缺矛盾的重要手段，也是住房保障服务于城镇化健康发展的需要。而在住房矛盾并不突出的中小城市、人口流出地区，则宜采用“人头补贴”，充分利用市场及社会力量改善低收入家庭的住房困难。

第三，合理确定住房保障标准。我国人均收入尚未达到中等发达国家的水平，住房保障要坚持低标准原则，防止高标准福利化倾向。目前只有廉租房不超过50平方米、经济适用房不超过60平方米、公租房以40平方米为主的粗略规定，还需要根据家庭规模设计基本住房标准，作为我国的最低居住标准。

第四，完善住房保障法律法规。“十二五”时期，我国要在继续完善现有的廉租房、经济适用房、公共租赁住房等基本住房保障领域的法律法规和管理办法的基础上，加快《住房保障法》、《住宅法》的研究和制订工作。