天津财经大学金融学复习资料

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第一节政策性金融机构及其特点

政策性金融机构是当今世界各国金融机构体系中与商业性金融机构、合作性金融机构并存、互补，又与之相对应的一种金融机构。它与商业性金融机构在许多方面均有不同，从而形成其鲜明的特征和独特的职能。

一、政策性金融及政策性金融机构

（一）政策性金融

政策性金融是商业性金融的对称，是指在一国政府支持与鼓励下，以国家信用为基础，运用种种特殊的融资手段，严格按照国家法规与限制的业务范围、经营对象，以优惠的条件，直接或间接地为贯彻、配合国家特定经济和社会发展政策而进行的一种特殊的资金融通行为或活动。政策性金融可以满足政府的政策性意向，用于社会政策性项目。

政策性金融具有如下特征：(1)政策性，即服从或服务于政府的某种特殊的产业或社会政策目标或意图；(2)优惠性，盈利性目标受到国家政策目标的制约，因此能以比商业性金融更优惠的利息率、期限、担保等条件提供贷款或其他金融服务；(3)有偿性，即在一定期限内的有条件让渡资金使用权的资金融通活动，不能把政策性金融看作无偿拨付资金或救济。

（二）政策性金融机构

政策性金融机构是指那些由政府创立、参股或保证的，不以盈利为目的，专门为贯彻、配合政府社会经济政策或意图，在特定的业务领域内，直接或间接地从事政策性融资活动，充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济管理工具的金融机构。简单地说，政策性金融机构是指不以盈利为目的，为贯彻国家经济政策，为政策性业务融资的政府金融机构。

尽管各国政策性金融机构的名称不同，有的叫银行，有的叫公库、金库等；机构设置也各有特色，但它们都具有共同的性质与职能，有着相同的理论依据。

二、政策性金融机构的产生与发展（自学）

三、政策性金融机构的性质

（一）政策性金融机构是具有政策性和金融性特征的政府金融机构

1.政策性金融机构的政策性

作为政府机构，政策性金融机构要服从和服务于政府的某种特殊的产业或社会政策目标。一是政策性金融机构要执行国家的宏观经济政策，要从政府的角度和社会公共利益出发，按照政府的经济政策和意图从事投融资活动。二是国家必须给予政策性金融机构各种优惠政策。如为其提供贴息、税收以及融资方面的各种优惠政策。三是政策性金融机构要对特定的贷款项目或企业予以政策性的支持，比如通过发放利率优惠的贷款、期限较长的贷款等方式支持被扶持对象。

2.政策性金融机构的金融性

作为金融机构，政策性金融机构要按金融运行的一般规则办事，即要遵循货币信用规律、保障其正常运转和社会金融秩序的稳定。政策性金融机构的资金不同于财政资金，因而不能采用无偿拨款方式、赈济方式或配给方式，政策性金融机构的资金使用是有偿的，是要支付利息的。

政策性金融机构的政策性与金融性是辩证统一的。其中，政策性是前提，是方向；金融性是基础，是实现政策性的手段。如果只强调政策性而忽视金融性，则政策性金融机构就只能是一个政府机构；但只强调金融性，而忽视政策性，则它就只能是一个一般的商业性金融机构。所以，必须把两者紧密结合起来，才能构成一个完整意义的政策性金融机构。

（二）政策性金融机构具有一定的财政职能

财政资金的分配具有无偿性和单项性，政策性金融机构虽然不是财政机构，但它是具有财政职能的特殊金融机构，是财政和金融的结合体。

一是政策性金融机构的资金来源具有财政性，通常由政府直接出资或参股创办。

二是政策性金融机构同政府有着密切的联系。由于多数政策性金融机构的资本金由政府出资形成，因此，其董事会、监事会及行长（总经理）的组成是由政府批准或任命的。

三是政策性金融机构始终将政府的利益放在首位，其主要任务是贯彻执行国家的产业政策和区域发展政策，支持区域和部门经济的发展。

（三）政策性金融机构是特殊的金融企业

政策性金融机构虽然承担了贯彻执行国家社会经济政策的职能，但是它的本质是金融企业。

首先，政策性金融机构是金融企业。它拥有一定的资本金，具有企业法人资格；其业务活动的领域是金融领域，经营的对象是货币；它具有信用中介的职能，实现货币资金从贷出者到借入者的融通；它发放的贷款是有偿的，是要按期收回本金和利息；它同样对贷款

对象和贷款项目拥有自主选择权，在国家政策所限定的范围内，它就有权利本着安全性、流动性和盈利性的原则对具体的贷款对象与贷款项目进行筛选。它与其他金融企业一样要进行经济核算，讲求保本经营，实现政策性和效益性的统一。

其次，政策性金融机构不是一般的金融企业，而是一种特殊的金融企业。表现在：它与政府有着特殊而密切的关系，大多由政府出资创立，政府为其筹资进行担保，对其政策性亏损政府予以补贴等；它的经营活动不以营利为目的，而是为了贯彻配合政府的社会经济政策或意图；它一般不接受活期存款，不创造派生存款，不增加货币供给；它不办理结算和现金收付等业务，不与商业性金融机构争业务。

四、政策性金融机构的特征

（一）政策性金融机构不以盈利为主要经营目的

政策性金融机构的经营活动不以盈利为主要目的，而是以实现政府的经济政策或意图作为经营活动的根本准绳，以国民经济的总体利益作为其行为的目标和出发点。这是政策性金融机构与商业性金融机构的一个根本区别。

不以盈利为主要目的、不追求利润最大化是由政策性金融机构的性质决定的，也是社会经济发展的需要。只有不以自身的盈利为根本目的，才能避免各种利益诱导，服从宏观协调发展和社会稳定的大方向，发挥其特有的职能。当然，不以营利为目标并不意味着政策性金融机构完全忽视经营的效益性，作为金融企业，在经营活动中也要实行独立核算、自主经营和自负盈亏，亏损不是政策性金融机构的经营目的。

（二）政策性金融机构资金主要来源于政府

大多数商业性金融机构是由私人出资设立的，一般采取股份公司的形式。而政策性金融机构一般是由政府或政府机构出资设立，出资方式有全额出资、参股和通过另一家金融机构间接设立，因而它们都具有政府参与的背景。从世界各国的情况看，多数国家的政策性金融机构都是由政府出全资创立的。政府出资建立政策性金融机构，可使政府政策贯穿于政策性金融机构的融资活动中，比如对融资对象的选择、融资成本的界定等。

从资金来源看，商业银行的资金来源主要是存款，其他专业银行和非银行金融机构的资金来源有的主要是存款，有的主要靠发行债券或借入资金。而政策性金融机构的资金来源于向政府借款、在国内外发行由政府担保的债券以及向其他金融机构借款和向国际金融机构借款等。

（三）政策性金融机构有确定的业务范围

在现代金融制度中，商业性金融机构的业务发展呈现出明显的综合化和全能化的趋势。但是，政策性金融机构具有确定的业务领域和服务对象，其业务领域主要是农业、住房业、进出口贸易、中小企业、经济技术开发等基础部门或领域。这些部门或领域有的对国民经济发展具有较大现实意义，需要采取特殊措施予以鼓励；有的是国民经济的薄弱环节，如无特殊支持与保护，将会停滞不前甚至萎缩；有的是对社会稳定、经济均衡协调发展有重