德国信息公开

编者按：2008年5月1日《政府信息公开条例》正式实施。为更好地吸取借鉴国外在政府信息公开方面的经验和做法，做好《政府信息公开条例》的贯彻实施工作，今年4月，上海市行政法制研究所通过德国艾伯特基金会邀请了曾参与德国《信息自由法》制定工作的德国联邦议员Dr. Michael Bürsch对德国的《信息自由法》及其实施情况作了介绍。希望德国的经验和做法可以对本市相关部门具有一定的启迪和借鉴意义。

信息自由法—来自德国的经验

Dr. Michael Bürsch，德国联邦议员

（根据录音整理未经本人审核小标题为编者所加）

信息自由的理念近年来有了越来越广泛的传播，世界范围有60余个国家制定了信息自由法，几乎所有的欧盟成员国都制定了信息自由法，1999年以来，有信息自由法的国家数量翻了一番。在此期间，德国十六个联邦州中的九个州也引入了有关信息自由的法律。

一、民主需要透明度，政府信息公开是一个象征

德国的国体和政体赖以生存的基础是公民能够理解和领会制定

政策和行政管理的决定。只有这样，公民才会共同担负决定的执行。

能够获取信息和行政决定的透明，是有效履行公民权利的重要前提。德国《信息自由法》是展现国家转变的一个象征，将公民的知情权放在相当高的地位，政府不再是一个当权国家和“臣民”的关系，

而是一个合作型的政府。另外，信息自由加强了对行政管理行为的监督。根据《信息自由法》实施以来的经验，如果公共决定可以随时供公民查阅，可以导致行政管理中腐败现象的减少，更加规范地整理公文卷宗。

二、公众有普遍获取国家信息的权利，包括外国公民

2005年《信息自由法》生效前，德国在联邦层面还没有对普遍的无条件获取国家信息权利的规定。1977年的《行政诉讼法》，只保障行政诉讼的直接参与者原则上具有查阅公文卷宗的权利；1994

年之后的《环境信息法》等一些特别法，规定了人人都有获取环境等方面信息的权利。

而《信息自由法》第1条第1款规定，保障任何人向联邦行政管理部门和机构获取信息的权利。这一规定对于德国人和外国人同样适用，不受居住地的约束。这一权利是无条件的，申请人不必证明其合法利益，申请人也不必是行政诉讼程序的当事人或者参与方。同样，私法法人也享有该项权利。而且公民的该项信息权涉及联邦的所有行政管理机构，包括所有履行公法行政管理任务的联邦机构。也就是说，不但立法机构如联邦议会、联邦参议院和联邦宪法法院，即便自然人或者私法法人，只要受委托承担了公法的任务，就在该法的调整范围之内。

三、获取的是官方现有信息，不负有对信息内容真实性的核实义务

德国并没有给“信息”以学理上的定义，但在《信息自由法》第2条对官方信息的概念作了明晰的界分。权利人要求官方公开的信息，是用于公务工作服务的记录，但不考虑这些记录信息是以何种媒体形式储存的。权利人只能要求获取各行政管理部门自己现有的信息，不得要求行政管理部门从其它地方获取其所要求公开的信息。

中国的政府信息可以划分为三种类型：主动公开的政府信息、依申请公开的政府信息与不予公开的政府信息。在德国，并没有在法律文本层面界定主动公开的政府信息的范围。但是，德国形成了这样一种法律传统：凡是涉及公众利益的重要政府信息，例如涉及食品卫生领域、医疗领域的政府信息，政府都有义务通过各种途径最大可能地让普通民众获得。在这一过程中，我们就需要提及三权之外的第四种权力的作用，即新闻媒体的积极宣传作用。在德国，新闻媒体在总结与发布政府信息方面发挥了积极的作用。

德国《信息自由法》7条第3款规定：“行政机构不负有对信息内容真实性进行核实的义务。”因为一旦规定了其核实的义务就有可能涉及到赔偿等问题，无形中扩大了信息公布机关的责任。但是主动公开的政府信息必须确保其真实性并需要承担相应的法律责任。

四、涉及国家安全、决策过程及个人数据、企业商业秘密的信息受到保护

尽管公民可以无条件地提出自己所享有的新信息权，但是获取官方信息的要求也不可能无限度地得以保障。《信息自由法》第3条到第6条列举了需要特别保护或需要经过权衡才能予以公开的信息。

（一）涉及国家安全的信息

《信息自由法》考虑到国家的安全需求，限制了与需要保护的国家利益产生对抗时的信息权。《信息自由法》第3条列举了各种可能会与信息公开要求相对立的国家公共利益，包括：国际关系；国防军的军事和其他安全敏感利益；内部或外部安全的利益；财政、竞争和调控领域行政管理机构的检查或监督任务；外部财政监督的事宜；防范未经允许的外贸交往的措施；正在进行的诉讼程序的实施，当事人提出的公正程序要求，或者刑事、治安案件或违纪案件的侦查实施。上述信息公开可能造成不利的影响，获取信息的要求一般不成立。比如：国防领域，关于武器系统军事细节的问询会归入特殊情况的规定。相反，一位公民的关于联邦国防军一般购臵的问题，例如信息系统，就是合理的，必须予以答复。有人问：公民申请获得国防部门下属医疗机构的信息是否能够得到政府的支持？我认为，国防部门下属医疗机构的信息应当给予公开，因为其中没有涉及到军事安全利益。学术界和官方都对信息权的特殊情况规定提出了批评。批评意见认为，信息自由法的特殊情况规定太笼统，总体显得混乱，可能会导致政府行政部门相当不确定地使用这些特殊情况规定。这样又会再次导致获取信息要求的限制性解释。

（二）决策过程的信息

根据《信息自由法》第4条的规定，行政机构决策过程得到保护。过早公开会危害决策成功或者行政机构将要采取的措施，包括决策草案、直接准备工作和决定的信息。但上述规定不包括服务于直接决策过程中一般的举证结果、鉴定或者第三者的表态。过早公开会阻碍措施的成功，从这一限制性描述可以看出，行政管理机构行为的保密不再是出于自身目的。

（三）个人数据

根据《信息自由法》第5条的规定，个人数据得到保护。公开官方信息可能涉及第三者权利时，必须进行权衡。只有当公开信息的利益被估价为高于第三者的保护利益或者第三者同意公开其数据，才能公开信息。当然，其中特定的个人数据，例如种族来源、政治观点、健康状况等不在利益权衡范围之内，而是只有经过第三者的明确表示同意才可以使用相关数据。比如：企业、个人违法行为的信息属于个人数据保护的范畴，只有警察局等职能机关才可以获得相关信息，普通公众的申请是无法获得支持的。《信息自由法》生效时，有人认为个人数据保护和信息自由之间的矛盾无法解决，但《信息自由法》实施两年的实践表明，这个矛盾并不突出。联邦信息自由局作为申诉机构只受理了少量涉及个人数据保护问题的案件，而且这些案件全部得到令人满意的解决。

（四）企业和商业秘密

《信息自由法》第6条保护那些公开后会与保护知识产权，例如商标权或者专利权产生对立的信息。根据这一规定，如果当事人不同