户籍制度论文：中国户籍制度变迁的路径选择

户籍制度论文：中国户籍制度变迁的路径选择:城市户籍的供需均衡与实现

[摘要]户籍制度成为城乡之间难以逾越的“墙”。为了实现民权平等,减少城乡之间收入差距,构建社会主义和谐社会,也为了促进劳动力等生产要素市场一体化建设,应着力提高资源配置效率,实现户籍制度的稳妥变迁。户籍制度变迁的核心在于城市户籍的稀缺与大量农村人口的转移愿望之间存在巨大矛盾,因此,处理好城市户籍的供需关系成为户籍制度变迁的关键:一方面,需要通过增加城市吸纳农村剩余人口的公共资源供给;另一方面,需要加快社会主义新农村建设,缩小城乡差距,实现城乡和谐发展。

[关键词]户籍制度;城市户籍;供给;需求

一、引言

改革开放以来,随着农村实施家庭联产承包责任制改革,农业生产率的提高释放了大量农村剩余劳动力,在工业化和城市化的需求推动下,农村剩余劳动力逐步向非农产业和城市转移,流动规模呈不断扩大趋势。发展中国家的经验表明,农村剩余劳动力在城乡间自由流动,将有助于城乡居民收入水平趋于一致,最终形成城乡统一的劳动力市场(Lewis,1954; Borjas, 2001)。我国城乡劳动力经过多年的流动,自由度和规模总体上逐年加大,然而,城乡一体化的劳动力市场并没有形成,呈现出“(城乡劳动力)流动与差距同时扩大的悖论”(蔡昉, 2005)和城乡劳动力市场分割的市场扭

曲现象。大量研究表明,包括户籍制度在内的一系列制度扭曲,是造成这一劳动力市场扭曲的根本原因。[1~3]

我国于1958年开始确立的户籍制度是当时国内外政治经济形势的产物,该制度的“出炉”,既是建国之初为了维护社会治安和保障公共安全(彭希哲、赵德余、郭秀云, 2009),也是在资源稀缺背景下推行重工业优先发展的赶超战略的需要(Tiejun Cheng, 1991;林毅夫,蔡昉,李周, 1994; KamW ingChan, 1996)。随着改革开放后社会经济体制改革,国家经济发展战略进行了调整,户籍制度被视为劳动力市场一体化改革进程中最重要的“堡垒”,无论是基于促进民权平等的理念,还是旨在改进劳动力资源配置效率以促进经济发展,户籍制度改革的必要性已成为共识。国家也先后采取了发放暂住证、改变“农转非”政策、小城镇的户口制度改革试点、“蓝印户口”的尝试、发放人才居住证等措施,逐步探索户籍制度改革。然而,户籍制度改革作为一项制度变迁,意味着相关主体的利益重新调整,在存在“户籍福利”的情况下,如果没有一系列综合制度保障,户籍迁移过程中必然存在“搭便车”行为,以谋求制度变迁的“租金”。“搭便车”行为扭曲了户籍制度变迁的城乡劳动力资源重新配置功能,违背了城乡劳动力市场一体化的制度变迁目标,并在一定程度上诱导出人口迁移的无序和拥挤,甚至影响户籍制度的整体改革进程。[4~7]

在中国,“户籍”并不只是一个符号或者称谓,除了人口登记

功能外,它还是资源配置的重要依据(陆益龙, 2003)。因此,仅仅取消“农业户口”与“非农业户口”的差异或统一城镇户口,但如果没有一体化的公共资源供给,改革往往只是称谓替代,并没有实现真正意义上的户籍制度变迁。在当前财政分权体制下,城乡经济水平的差异直接导致城乡公共资源供给能力存在很大差距,总体而言,大中城市优于小城镇,小城镇优于农村,因此,持“取消户籍论”的激进式变革必然会使得大量农村人口甚至小城镇人口涌入大中城市,在大中城市公共资源供给不足和就业机会有限的情况下,盲目的城市化人口迁移容易导致拥挤、城市贫困等“城市病”。出于谨慎性考虑,有学者认为,深化户籍制度变迁的基本取向应当是逐步剥离附加在户籍之上的种种福利(辜胜阻、成德宁, 1998;王太元, 2005;彭希哲、赵德余、郭秀云,2009),这种“脱钩论”或“剥离论”的核心观点是将公共资源供给的依据逐步由“户籍”转为“个人贡献”,淡化“户籍”的作用,但这种折中的做法貌似可以协调公共资源供求矛盾,减少因既得利益者反对带来的改革成本,但是当前像基础教育等公共资源的提供主体依然是地方政府,而且是以行政区分割为基本特征,因此,除非政府有强大的财政能力满足行政区内所有居民(无论是否拥有户籍)的需求,否则政府很难将其与户籍“脱钩”。[8~10]

进一步深化户籍制度改革至少面临如下两方面困难:其一,城乡之间经济发展水平和公共资源供给能力极不平衡;其二,大中城

市公共资源供给能力的有限性与户籍门槛降低后人们对大中城市公共资源需求的无限性之间的矛盾。从静态角度看,这一困难与矛盾似乎难以调和;但如果从动态或历史的角度来看,这一困难与矛盾是因半个世纪以来城乡差序发展战略导致的,是因长期忽视农村(包括小城镇)发展的历史欠债,因此,要扭转这一格局,不可能一蹴而就,而需要有一个渐进性过程。就当前大中城市户籍制度改革而言,非歧视性分配政策和任由城乡人口自由流动的政策组合并不是一个有效率的户籍制度安排,有效率的户籍制度安排应该是实行非歧视的公共产品分配政策同时对城市人口规模按照生产效率加以控制(叶建亮, 2006)。为了实现城乡一体化的长期目标,我们该如何设计城乡人口转移的阶段性推进战略?城市应该以什么样的进度扩大城市户籍供给以吸纳农村剩余劳动力,积极稳妥地实现宏观城乡一体化战略?[11]

本文拟从城市户籍①的“供给-需求”视角,分析大中城市如何通过有效的户籍制度变迁路径,实现城市公共资源供给与满足更多人口对城市户籍的需求之间的平衡,稳步推进具有可持续性的城乡一体化进程。

二、城市户籍的“供给-需求”均衡及其实现

关于城乡人口转移的理论很多,其中“推-拉理论”最具有解释力(Bogue, 1959),该理论认为:在市场经济和人口自由流动的情况下,人们之所以迁移和流动,是因为人们可以通过流动就业改善

生活条件,于是,流入地中改善生活条件的因素成为拉力,而流出地不利的因素就成为推力,人口迁移就是在这两种力量的共同作用下完成的。在我国城乡经济发展不平衡的背景下,欠发达地区农村人口向发达城市迁移,就是农村推力与城市拉力共同作用的结果,而且随着工业化和城市化进程的推进,这种城乡人口迁移将是一个长期社会经济现象。[12]

以新古典理论为研究框架的发展经济学认为,发展中国家在经过农村剩余人口向城市转移完毕后,意味着一体化劳动力市场逐步形成,这个时间点就是著名的“刘易斯转折点”,但该观点以劳动力自由流动为假定,忽视了制度性因素(如户籍制度以及由此衍生的其他制度)的影响。“户籍”类似于公共产品,户籍的需求量表示希望成为该户籍居民的人数加上现有的户籍居民数,户籍的供给量表示在户籍范围内公共资源(如教育、医疗、交通、社会保障、就业服务等)最大限度内能承受的居民人数。人们对户籍的需求,是一种派生需求,除了因“户籍身份幻觉”而对户籍身份的独特青睐外,更主要是源于对户籍背后附加的公共资源的垄断性利益需求,希望能享受只有户籍居民才有资格获得的排外性权利。地方政府提供的户籍供给量的约束,除了现有户籍居民为维护既得利益而施加的“排外性”政治压力外,更主要集中在公共资源的供给能力。户籍的价格是户籍“含金量”的体现,受户籍供给和需求的共同影响,可以用户籍的准入条件作为户籍的价格,