对违法行政行为法律监督问题的探讨

为。 (3)审判机关的监督 审判机关对违法行政行为的监督通过行政诉讼
来实现 。根据我国宪法及相关法律规定 ,人民法院有 权应公民 、法人或者其他组织的请求 ,通过审查行政 行为合法性的方式 ,解决特定范围内的行政争议 。人 民法院根据审理所查清的事实 ,依据法律规定 ,认为 行政行为全部或部分违法 ,侵犯公民 、法人或者其他 组织人身 、财产等合法权益的 ,可以部分或全部撤销 被诉行政行为 ,并可以责令被告重新作出具体行政行 为 。人民法院通过行使国家行政审判权对违法行政 行为进行的监督是目前对行政执法外部监督的最主 要的形式。
2007年 10月 第 9卷 第 5期
西南政法大学学报 Journal of SWUPL
Vo l19 Oct. ,
No. 5 2007
文章编号 : 1008 - 4355 (2007) 05 - 0068 - 07
·专题研究 :检察理论与实务 ·
西南政法大学学报
和效能监察的统一协调不够 ,受理检举控告和申诉的 威信不高且成本较大 [5 ] 。我国监察制度最大的缺陷 正是来自于行政监察体制自身 ,由于这种监督受制于 行政权力 ,因而难以对行政权力实施真正有效的监 督。
从对违法行政行为监督的实际效果和对违法行 政行为监督亟待加强的现实需要来看 ,构建新的监督 机制以堵塞行政权行使过程中存在的法治漏洞就成 了一项刻不容缓的任务 。将这一重要监督职责赋予 检察机关是最恰当的 。首先 ,检察机关实施法律监督 具有主动性 ,可以主动实施法律监督 ,对违法行政行 为综合实施事前 、事中 、事后监督 ,有效弥补审判监督 被动性之不足 ;其次 ,法律监督权是一项程序性权力 , 不具备作出实体性决定的权能 ,即不能直接改变行政 机关的处理决定或直接作出处理决定 ,而只能监督 、 督促行政机关改变证明确有错误的处理决定 ,因而不 会出现检察专横的危险 ;再次 ,检察机关的法律监督 是一种外部监督 ,一定程度上能够克服行政复议这一 内部监督的局限性 ;最后 ,法律监督作为一种经常性 的专门监督 ,可以有效弥补国家权力机关监督不连续 性和非专门性的缺憾 。
11行政越权
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金 波 :对违法行政行为法律监督问题的探讨
行政主体在行政管理的过程中超越其法定的权 限 ,实施了依法应由其他权力主体行使的法定职权 , 或者逾越了法律 、法规所设定的必要限度的违法行政 行为。
法律监督制度体现了我国宪政体制的特点 ,即权 力机关之下的检察权与行政权 、审判权的相互配合和 制约 [1 ] 。检察机关是国家的法律监督机关 ,对行政机 关、审判机关及其工作人员的违法行为进行监督是法 律监督的应有之义 。目前 ,检察机关的诉讼监督工 作 ,即对司法活动的监督工作开展得比较规范 ,实体 和程序法律规定也比较完善 ,但对行政活动的监督工 作则缺乏全面 、具体的法律规定 ,理论准备不足 ,实践 中做法不一 。探索对行政活动的法律监督 ,对于实现 权力制衡和权利保障 ,健全法律监督体系 ,进而对完 善有中国特色的宪政体制有着重大的理论价值 。从 我国社会现状来看 ,因违法行政行为导致的群体性上 访不断 ,引发的社会矛盾突出 ,造成了社会的不稳定 。 加强对违法行政行为的法律监督可以预防和减少侵 害公民人身 、财产和民主权利的违法事件的发生 ,对 于推进依法行政 、发挥检察机关在构建和谐社会中的 作用具有重要的现实意义。
收稿日期 : 2007 - 07 - 12 基金项目 :广东省人民检察院 2006 - 2007 年度检察理论研究重 点课题 (2006005) 作者简介 :金波 (1965 - ) ,男 ,辽宁庄河人 ,广东省珠海市人民检 察院检察长 ,宪法专业博士生 。
一、检察机关对违法行政行为实行监督的必要性 和依据
对违法行政行为法律监督问题的探讨
金 波百度文库
(广东省 珠海市人民检察院 ,广东 珠海 519000)
摘 要 :检察机关作为国家的法律监督机关 ,其职责是加强对违法行政行为的监督 ,促进行政机关依法行政 ,实 现权力制衡和权利保障 ,对于构建和谐社会 、完善法律监督体系 、推进依法治国具有重要意义 。
关键词 : 违法行政行为 ;法律监督 ;制度设计 中图分类号 : DF 31 文献标识码 : A
(4)检察机关的监督 目前 ,检察机关的监督主要是通过对国家工作人 员职务犯罪侦查来实现的 ;此外 ,根据有关法律 、法规 的规定 ,可以对劳动教养机关的活动以及人民警察执 行职务的行为等实行监督 ;对已发生法律效力但确有 错误的行政判决 、裁定进行抗诉 ,也是对违法行政行 为的监督。 虽然对违法行政行为已有多方面的监督制约机 制存在 ,但由于现有法律制度设计上留有漏洞 ,致使 部分违法行政行为缺乏有效的监督制约 。就国家权 力机关的监督而言 ,由于国家权力机关运作方式等方 面的局限性 ,对违法行政行为的监督力度明显不足 ; 行政复议监督以具体行政行为为主要监督对象 ,兼顾 一部分抽象行政行为的监督 ,由于这是一种行政机关 内部监督机制 ,其作用也就相当有限 ;行政诉讼监督 是针对具体行政行为的一种最有力度的监督 ,然而 , 由于行政诉讼受案范围较窄 ,有相当一部分具体行政 行为被排除在监督范围之外 ,同时由于对原告资格要 求太高 , ①加上行政权对审判活动的干扰 ,使得“民告 官 ”难上加难 ;至于行政监察监督 ,有论者指出 ,与国 外行政监察相比较 ,我国行政监察部门的职权算得上 是较大的 ,但因其独立性不强且面临若干体制性因素 的干扰和陈腐观念的侵蚀 ,使其执法监察 、廉政监察
(一 )检察机关对违法行政行为实行监督的必要 性
在我国行政法学研究中 ,对于什么是行政违法存 在三种有代表性的观点 。第一种观点认为 ,行政违法 是行政法律关系主体违反行政法律规范的行为 ,违法 主体既可以是行政主体 ,也可以是行政相对人 [2 ] ;第 二种观点认为 ,行政违法仅指行政相对人违反行政法 律规范的行为 [3 ] ;第三种观点认为 ,行政违法是指行 政主体违反行政法律规范的行为 [4 ] 。但是 ,由于相对 于行政主体而言 ,行政相对人处于弱势地位 ,其权益 保护非常脆弱 ,伴随着行政法从“管理 ”的理念向“控 权 ”的理念转变 ,人们更多的是从限制行政主体滥用 权力的角度看待行政违法这一概念 ,因此第三种观点 逐步成为公认的观点 ,并专用“违法行政行为 ”来表 达 。我们认为 ,违法行政行为是行政机关 、其他行政 公务组织及其行政公务人员在进行行政管理 、行使行 政职权的过程中实施的违反行政法律规范的行为的 总称 。违法行政行为作为行使权力背离职责的行为 , 主要包括以下四类 。
(二 )检察机关对违法行政行为实行监督的依据 11理论依据 其一是分权制约理论。按照德国社会学家马克 斯 ·韦伯 (Marx W eber)的定义 ,权力的概念就是一个 行为者拥有的 、置他人的反对于不顾 、把自己的意愿 强加于人的可能性 [6 ] 。就国家权力的性质和运行规 律而言 ,它既有造福社会的功效 ,也隐含着被腐蚀的 可能性 。在国家的权力结构中 ,立法权具有不直接与 公民接触的特点 ,侵犯公民合法权益的可能性较小 , 立法权只是法治的前提 ,对立法权的控制不会成为法 治的核心 。行政权与司法权同属执行权 ,但是与司法 权不同 ,行政权的执行性是发生在社会管理中的 ,其 职责内容上具有管理性质 ,行政权的运行总是积极主 动地干预人们的社会活动和私人生活。行政权是国 家权力体系中最活跃的权力 ,社会的复杂性为行政权 创设了自由裁量的广阔空间 ,因而行政权具有相当大 的扩张性 。在行政权力日益扩张的趋势下 ,为了使公 民的人身 、财产权利等得到切实的保护 ,强化对行政 权的监督就成为必然的选择。可见权力制约是现代 民主政治的核心精神 ,它是对国家权力的约束与控 制 ,使其在法治的轨道上运行 。法国启蒙思想家孟德
① 诉讼必须通过原告才能启动 ,按照《行政诉讼法 》的规定 ,原 告必须是与具体行政行为有“法律上利害关系 ”的公民、法人和其他组 织 ,这就意味着一些不符合该原告资格条件 ,而实际上因为违法行政行 为的侵害处于危险之中的主体 ,无法通过行政诉讼监督救济机制来维 护自身利益 。
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斯鸠说 :“一切有权力的人都容易滥用权力 ,这是万古 不易的一条经验 。有权力的人们使用权力一直到遇 有界限的地方才休止 。”[7 ]权力的性质决定了权力的 行使必须受到必要的监督和制约。
在西方国家 ,实现权力的互相制衡是通过孟德斯 鸠首先明确界定的权力分立原则建立的三权分立模 式 ,即在立法 、行政和司法之间设置种种制约手段 。 在西方国家特别是英美法系国家 ,法院拥有两大职 能 ,其一为执法职能 ,即普通的民事和刑事审判职能 , 其二即司法审查职能 [8 ] 。司法审查即对行政机构实 施司法控制 ,其作用和意义在于通过法院受理相对人 的起诉 ,促进行政机关依法行政 ,来保障和补救相对 人的合法权益 。司法审查以法院独立的司法权力来 制约行政权力 ,反映了国家权力的分工与制约 ,体现 宪政体制的民主理念 。因此 ,“人们一般还是视司法 审查为能够抑制行政活动中的过度行为的最重要的 保障 。”[9 ]在我国 ,对权力的监督则是通过政党监督 、 权力机关的监督 、司法监督 、行政机关内部的监督、民 主监督、社会舆论监督等实现的 。
21滥用职权 行政滥用职权是行政主体违反行政法律规定的 权限和程序 ,非法行使职务范围内的权力 ,导致一定 危害后果发生的违法行政行为 。判定一个行政行为 是否属于行政滥用职权 ,主要依据两点 :其一是看行 为人的主观心理态度是否存在主观上的故意 ;其二是 看行为人的行为是否超出法律规定的限度 ,是否违背 现行法律或违反法律的目的与原则 。 31玩忽职守 是指行政主体不负责任 ,不履行或不认真履行依 法应该履行的职责 ,导致发生一定危害后果的违法行 政行为 。首先 ,行政机关负有行政法上的作为义务 , 其次 ,行政机关没有履行作为的义务 ,而是对依法应 当履行的法定义务 ,采取消极不作为的态度 。 41行政侵权 行政侵权是指行政主体在行使行政职权时侵害 行政相对人人身 、财产等合法权益的违法行政行为 , 具体体现为《国家赔偿法 》第 3条规定的侵犯人身权 和第 4条规定的侵犯财产权的 9种情形 。 在我国 ,对行政行为特别是对违法行政行为的监 督体系已经基本建立 。主要有以下几种 : (1)国家权力机关的监督 行政机关是人民代表大会的执行机关 ,由人大产 生 ,对人大负责 ,受人大监督 。人大及其常委会通过 听取工作报告和汇报 、质询或询问 、视察 、执法检查、 受理申诉等了解行政执法活动状况 ,发现其中的违法 行政行为 ,通过通告 、批评 、督促 、作出决议 、组织调查 委员会以及罢免 、撤职、免职等方式进行监督 、纠正 。 (2)行政机关内部的监督 行政机关内部对违法行政行为监督主要有两个 途径 :一是上级对下级的行政层级监督 。这里主要指 行政复议 。行政复议是在当事人的申请和参加下 ,由 上级行政机关按照行政复议程序对具体行政行为进 行合法性和适当性审查 ,并作出裁决解决行政侵权争 议活动 ,从而实现对下级行政机关的监督 。二是行政 监察机关的监督 ,对国家行政机关 、政府公务员和国 家行政机关任命的其他人员实施法律、执行政令、遵 守行政纪律的情况进行检查 ,监督纠正违法行政行