城投公司发展趋势专题

城投公司发展现状及未来发展方向城投公司的发展正面临一轮前所未有的危机，要么完成阶段性使命退出历史舞台，是么在债务危机到来时被动选择银团债务重组，要么倾力一搏选择转型突围。未来会不断有城投公司消失，淹没在一轮又一轮的经济浪潮中；也会有城投主动接受市场的挑战与选择，凤凰涅槃、浴火重生。也许此时就是诸多城投公司的分水岭。有的走向历史，有的在黑暗中继续摸索，有的历经刮骨之痛迎来黎明的曙光。时代的天边里，我们远望彼岸，寻找方向；历史的大风中，我们望穿秋水，逆风飞扬……

缘起：地方政府投融资平台与城投公司

所谓地方政府融资平台是由地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产，迅速包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺，以实现承接各路资金的目的，进而将资金运用于市政建设、公用事业等肥瘠不一的项目。

地方政府融资平台主要表现形式即地方城市建设投资公司（简称“城投公司”）。其名称可以是某城建开发公司、城建资产经营公司等。

城投公司成立的出发点是彻底改变计划经济条件下政府既是城市建设的决策者，又是城市建设的投资者，既是城市建设的经营者，也是城市建设的管理者的不合理格局。将城市建设中的政府行为转变为企业行为，结束城建基础设施投资与经营中的权责不分，政企不分的现象。真正按市场经济的要求建立城市建设的投融资体制。

上世纪九十年代初，政府两个方面的改革及城市化的快速发展催生了我国的城投公司的诞生，1992年国内第一家平台公司在上海诞生。

（一）政府投融资体制改革

我国政府投融资体制改革从1979 年开始起步，1988-1992全面展开。城投公司源起于1991年新一轮政府投融资体制改革。改革后的地方政府不再直接负

责基础设施建设, 基础设施建设资金通过公司化融资解决。通过政府投融资体制改革，初步形成了政府、企业和社会多方参与和市场化运作的投融资模式。（二）分税制改革

1994年分税制改革正式实施后，中央与地方财权与事权重新划分。中央把财权高度集中，在税收上削弱地方政府所占比重，留给地方的几乎都是收入来源不稳定、税源分散、征管难度大、成本高的中小税种；但中央又把更多事权层层下放给地方政府，甚至经常以牺牲地方税权为代价来完成中央的某些政策,“中央请客地方买单”的现象大量存在。

此次分税制改革导致中央与地方财政在公共产品配置方面出现了严重的权利义务不对称现象。

（三）城市化的快速发展

1978-2010年，中国城市化进程加快步伐，城市化率从18% 增加到50% , 累计增长了32%，城市化的快速推进需要进行巨大的城市基础设施资金投入。

正是在这种背景下，一种新的城市建设主体呼之欲出——城投公司。城投公司具有能规避现行预算法、担保法等相关法律限制，能够比其他途径更快更多地获取城市建设所需资金，因此，各级地方政府纷纷设立了自己的城投公司，以此为平台筹措城市基础设施建设资金，解决快速城市化发展过程中的融资问题。其优势还在于：

（一）融资速度快、规模大

融资平台通常以土地等资源进行质押，由政府提供隐性担保，能够比其他途径更快更多地获取所需资金，相对而言其他渠道只能零星和间断地取得资源；（二）规避了预算法和担保法等有关法律

现行预算法和担保法等有关法律限制了地方政府债务融资，而拖欠摊派等方式曾被不同力度地专项整治过。而平台融资由于并不需要财政支出，没有违反财政赤字的约束。平台融资担保往往是政府的隐性担保，通常无迹可寻。

也正是因为此，催生了大量的表外融资现象和影子银行，成为政府隐性债务的重大隐患。2013年爆发的地方政府债务危机，与此相关。我们在下面详细说明。

（三）平台公司能轻易地将政府行为与企业行为进行切割。

融资平台是具有独立法人资格的经济主体，而其他途径则会不同程度的损害政府的权威和信用。因此对地方政府而言，融资平台顺理成章的成为当时最有效的预算外融资渠道。

由于城投公司具有能规避现行预算法、担保法等相关法律限制，能够比其他途径更快更多地获取城市建设所需资金，因此，各级地方政府纷纷设立了自己的城投公司，以此为平台筹措城市基础设施建设资金，解决快速城市化发展过程中的融资问题。

曾经的好春光——爆发性增长

从1992年国内第一家平台公司在上海诞生开始。1992年7月，上海市成立一家专门对城市建设和维护资金进行筹措和管理的城市建设专业投资和开发控

股公司——上海市城市建设投资开发总公司，被视为中国城投之滥觞。

2008年下半年中国下放4万亿投资刺激政策出台，各家商业银行纷纷宣布

积极支持国家重点项目和基础设施建设，城投公司真正如雨后春笋般爆发性增长。

2009年3月，央行、银监会联合提出：“支持有条件的地方政府组建投融

资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。”同时，为了做强做大投融资平台，各级政府把公用企事业单位的资产纳入城投。由此，城投公司在全国遍地开花。

根据银监会的平台名单，截止到2013年9月30日，全国平台公司已经多达11002家。平台分布相对集中在发达省份，第一梯队包括浙江、江苏、四川、广东、福建，第二梯队包括云南、湖南、河北、江西和山东。其中，浙江一省融资平台数量就超过1500家。另外，经济相对发达的三大经济圈占比达到41%，其

中长三角经济圈占23%，珠三角经济圈占7%，环渤海经济圈占11%（图1)。

今日恶果——城投之祸，政府债务危机？

伴随着近十年来，尤其是四万亿刺激计划实施数年来平台数量的爆发性增长，地方政府债务也大量累积，危及地方政府财政安全。

2013年8月1日国家审计署开始地方债全面审计，被看做是新一届政府上

台后的正式“摸家底”，其重要意义不言而喻。史上最大规模、最彻底的地方债审计历经四个多月时间，2013年12月30日，审计署公布了2013年全国政府性债务审计结果。截至2013年6月末，全国政府性债务为30.27万亿，其中全口径中央政府性债务合计12.38万亿，全口径地方政府性债务合计17.89万亿。与上一次审计不同的是，此次审计把通过信托、BT、欠资施工、延期付款等隐蔽性债务一并计算在内。把新举债方式纳入统计口径。

三大国际评级机构齐齐下调中国相关评级，对中国式“影子银行”和地方债风险发出警告。地方政府债务规模达到17.9万亿，成为当前金融系统最为关注的风险点之一（图2）。