中华人民共和国立法法释义(法律适用部分)

中华人民共和国立法法释义中华人民共和国立法法释义（法律（法律（法律适用适用适用部分）

部分）第七十八条宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。

【释义】本条是关于宪法的法律效力的规定。

法的效力就是法的强制力和拘束力。法作为一种社会行为规范，是以国家强制力作为后盾来保证其实施的，公民必需遵守执行，否则，就会受到国家强制力的制裁。但同样是法律规范，因其制定机关、制定程序和依据不同，其效力等级也不一样。在我国，全国人大及其常委会可以制定宪法、法律，国务院可以制定行政法规，省级人大及其常委会、省会市人大及其常委会、国务院批准的较大市人大及其常委会可以制定地方性法规，经济特区的人大及其常委会可以制定特区法规和地方性法规，自治区、自治州、自治县的人大及其常委会可以制定自治条例和单行条例，国务院组成部门、直属机构、省级政府、省会市和较大市的政府以及经济特区所在地的市政府可以制定规章。因此，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都是我国法律体系的组成部分。虽然根据行政诉讼法的规定，规章在法院审理案件时，只具有“参照”作用，但对公民来说，规章也是要遵守执行的，也具有法的效力。

宪法是全国人民代表大会制定的，是法律的一种，是国家法律体系的核心。宪法与其他法律在制定程序、内容等方面又有区别，宪法是按照一种特别程序制定的，它规定的是国家的根本制度，是国家生活中最根本、最重要的问题。宪法是国家的根本大法，是国家的总章程，是制定法律的依据。因此，它的地位高于法律，具有最高权威和最高法律效力。所有法律必须符合宪法的规定，否则，与宪法相抵触的法律都没有法律效力。本条的内容在宪法序言和宪法第五条第二款已有相关的规定，本来在全国人大常委会审议的草案中规定各种规范性文件的法律效力等级时，最初并没有这一规定。但有的同志认为，既然立法法要确立我国法律体系中各种规范性文件的效力等级，缺少宪法的效力的规定是不完整的，重申宪法这一规定，对正确把握法律效力的层级关系和准确适用法律有积极意义。其他规范性文件效力等级的比较，首先必须看它是否符合宪法的规定，如果违反宪法的规定，效力等级无论高低都没用。因此，立法法重申了宪法的规定。

第七十九条法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。

行政法规的效力高于地方性法规、规章。

【释义】本条是关于法律、行政法规、地方性法规和规章效力等级的规定。法律、行政法规、地方性法规、规章等规范性文件都是有效的，但它们之间有效力等级之分。目前，我国已制定了三百七十多部法律和有关法律问题的决定，八百多件行政法规，七千多件地方性法规和数以万计的规章，它们都是我国法律体系的组成部分，是调整不同性质社会关系、实施社会管理和依法治国的依据。由于这些规范性文件是不同的机关制定的，难免会出现不

一致或冲突的情况，在适用时难以选择。为了解决规范性文件之间的冲突，需要明确不同主体制定的规范性文件之间的效力等级。这样，在出现冲突时，可以依照法的规范的不同效力等级，选择优先适用的法的规范。因此，规定法的效力等级，是为了解决不同等级的法的规范之间的冲突，便于法的适用，以保证法制的统一。

一、法律的效力高于行政法规、地方性法规和规章

在由宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等组成的法律体系中，宪法是根本大法，具有最高法律效力。在宪法之下，全国人大及其常委会的制定法律的效力等级最高。根据宪法的规定，全国人大及其常委会是国家最高权力机关，行使国家立法权。因此，严格地说，只有全国人大及其常委会有立法权，其他机关的立法权都是派生的。全国人大及其常委会制定的法律是制定行政法规、地方性法规、规章的依据。因此，法律的效力高于行政法规、地方性法规和规章，与法律相抵触的行政法规、地方性法规和规章是无效的。

二、行政法规的效力高于地方性法规、规章

我们容易理解行政法规的效力高于规章，这是因为国务院是最高国家行政机关，它统一领导国务院各部门和地方政府的工作，国务院制定的行政法规，国务院各部门和地方政府必须贯彻落实，行政法规是规章的制定依据，因此，规章的效力等级当然比行政法规要低。但为什么行政法规的效力要高于地方性法规呢？理由有以下几点：

(一)我国是单一制国家，地方的权力不是基于人民的自治权，而是来自于中央的授权，地方没有中央不能干预的保留权力。如1954年宪法没有规定地方人大可以制定地方性法规，地方人大就没有立法权。考虑到我国地域广阔、人口众多，各地政治经济文化发展不平衡，要发展经济，必须充分发挥地方的积极性和主动性。因此，1979年地方组织法赋予地方人大制定地方性法规的权力，给予地方一定的自主权。

(二)行政法规是依据宪法和法律制定的，在全国范围内实施，而地方性法规只是在一定行政区域内有效。为了实现中央对地方的统一领导，建立统一的市场经济，保证国家法制的统一，也需要确立行政法规的权威。

(三)国务院是最高国家权力机关的执行机关，向全国人大及其常委会负责并报告工作，通过制定颁布行政法规，贯彻实施法律，执行国家权力机关的决议、决定。行政法规是国务院履行执行职责的重要形式。总之，规定行政法规的效力高于地方性法规是我国政治制度、国家结构和历史传统等因素决定的。现实中，行政法规的数量超过法律，在社会管理中起着重要作用。

需要注意的是，确立法的效力等级是为了在解决法律冲突时，如何选择优先适用的法律规范，并不是说法的效力等级低，对行政相对人不管用。对行政相对人来说，无论是法律、行政法规、地方性法规还是规章，都必须遵守。

第八十条地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。

省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。

【释义】本条是关于地方性法规和地方政府规章、省级政府规章和较大市政府规章效力等级的规定。

一、地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章

地方性法规是地方人大及其常委会制定的规范性文件，地方政府规章是地方政府制定的规范性文件。按照我国宪法确立的政治体制，地方人大及其常委会是地方权力机关，地方政府是权力机关的执行机关，它由本级人大选举产生，对本级人大负责。地方人大制定的地方性法规，地方政府要负责贯彻实施。在地方性法规与地方政府规章的关系上，地方性法规是地方政府制定规章的依据之一，地方性法规的效力要高于地方政府规章。本法规定地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章，也反映了权力机关与执行机关之间的关系。但如果地方政府规章是根据法律、行政法规制定的，在与本级或上级人大制定的地方性法规发生冲突时，不能一味否定地方政府规章的效力，要看地方性法规是否与法律、行政法规一致，如果不一致，地方性法规就不能适用。

二、上级政府规章的效力高于下级政府规章

省、自治区人民政府规章是省、自治区人民政府按照规章制定程序制定的规范性文件，它在全省、自治区范围内有效。较大市的人民政府规章是较大市的人民政府按照规章制定程序制定的规范性文件，它在较大市所辖区域内有效。从规章的效力范围上说，省、自治区政府规章要比其所辖的较大市的政府规章要广。从上下级政府的关系上来说，上级政府领导下级政府，省、自治区人民政府领导其所辖区内的较大的市的人民政府。因此，规定省、自治区人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章，符合我国的行政管理体制。

需要注意的是，这里的较大的市包括经济特区所在地的市。本法出台以前，全国人大授予的经济特区所在地的市的人民政府的规章制定权是一般地方政府规章的权限，与授权特区人大及其常委会制定特区法规性质不一样，本法授权其享有较大的市的政府规章制定权，扩大了其适用范围。因此，经济特区所在地的市的人民政府享有的制定规章的权限是一般的较大的市的人民政府制定规章的权限，不是特别权限，其效力比其所在的省级政府规章要低。

第八十一条自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定。

经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。

【释义】本条是关于自治条例、单行条例和经济特区法规的效力的规定。

一、自治条例和单行条例的优先适用效力。