2017年9月课程考试《社会保障概论》论文(案例)考核课程题目发布答案

东北财经大学网络教育课程考试论文（设计）考核

《社会保障概论》

作者

考试批次

学籍批次

学习中心

层次

专业

完成时间

1. 关于农村最低生活保障制度研究

一、研究意义

在现代社会中，社会救助制度作为反贫困的一项重要举措和制度安排，更加普遍地受到世界各国的重视。我国是一个农业大国，农村人口近8亿，大约占全国人口的60％，而贫困人口主要集中在农村。解决农村贫困人口的温饱问题，一直是我国政府和社会各界关注的问题。改革开放以来，特别是自20世纪80年代中期开展有组织、有计划、大规模的扶贫开发以来，我国农村的贫困问题明显缓解，贫困人口大幅度下降。中国国际扶贫中心提供的数据显示，从1978—2007年，农村尚未解决温饱问题的绝对贫困人口数量已从2．5亿人下降1487万人，贫困人口占农村总人口的比重由30．7％下降到1．6％。⋯但是，我们必须清楚地认识到，虽然贫困人口在持续减少，但由于农村经济社会发展极不平衡，贫困原因复杂，贫困程度各异，而且返贫压力在不断增大。因此，保障农村困难群众的基本生活已成为全社会关注的焦点，妥善解决广大农村困难群众的最低生活保障，对于缓解贫困、保障和改善民生、构建和谐社会具有重要而深远的意义。

二、现阶段我国农村低保制度存在的主要问题

（一）制度设计不合理

低保制度应该是一个综合性的救助体系，而我国农村目前低保制度主要提供的仅仅是满足最低生活需要的资金或食物，政策层次债低，：：而且与其他相关制度严重脱节，缺乏其他既套政繁盼制度安排；‘缺乏与其他社会保障制度的衔接性和协诃性。

（二）救助经费严重不足

长期以来，我国经济建设的中心在城市，加之城乡二元社会结构使城乡严重分离，其财政转移支付也存在在比较严重的。重城市轻农村”的倾向。现行农村的社会救助在制度规定上过予强调地方责任，而中央政府在社会救助中的责任分担不平衡1996年民政部下发的<农村社会保障建设指导方案>中，明确规定主要由当地各级财政和农村集体负担。这就决定了农村低保资金的筹资模式是县、乡、村三级共担。1994年分税制改革后所形成的财政管理体制导致地方政府事权与财权不匹配，由于农村社会救助立法的滞后。低保资金投入机制不完善，各级财政支出缺乏明确的划分，各级财政分担比例极不合理。如在教育、医疗卫生等重要的社会服务领域，地方财政支出占动了90％以上，而在农村社会救助方面，几乎全部由地方财政负担。对中西部经济欠发达省份，则很难实现三级共担的筹资模式，其资金的筹集基本上是依赖政府的财政转移支付。部分财政困难地区落实资金难度很大，部分地区甚至出现了低保资金额度下降的现象。

由于政府在农村社会保障上的责任缺失，在构建农村社会保障制度的政府责任上，中府所起的作用仍然是不够的，尤其是中央财政对农村社会保障的投入不足，目前主要是依靠地方财政的力量。由于各地方政府财力存在着较大的差异，大多数贫困地区都存在资金供应困难等问题，低保资金难以落实，配套资金不到位，保障水平过低，难以有效防治农民可能“因病致贫”和“因病返贫”的现象。由于政府责任的缺失，导致低保制度地方化。资金缺乏充分保障。

（三）覆盖面有限

2007年：<通知》明确规定，农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。从各地低保工作实施状况来看，大部分地区的保障对象是那些因疾病、年老体衰、家庭缺少劳动力、有智力障碍和生存条件恶等原因造成家庭贫困的群体。按照2007年我国绝对贫困线人均693元年收入的标准，我国农村有3000万贫困人口，如果按照世界银行人均每天生活费1美元的绝对贫困线标准，贫困人口的规模将会达到1．5亿左右。显然，我国现行的贫困线标准明显低于国际标准，实际贫困人可能明显被低估，相当一部分农村贫困群体尚未被纳入低保范围，其基本生活得不到救济和补助。农村低保在一些地区既没有实现水平覆盖，也没有实现制度覆盖，更没有做到“应保尽保”。

（四）救助标准过低

现行救助标准存在的主要问题，一是标准制定不够科学，随意性过大，有些地方甚至是在原先特困户救济标准的基础上，参照当地生活水平和财政负担制定的，“以钱定人”的情况比较普遍。而且普遍偏低，难以保障救助对象的基本生活。救助标准的动态管理不够规范，不能反映各地低收入家庭的真实需求。二是标准的制定基本上还是以个人为对象，很少考虑家庭规模和家庭人口构成的影响。三是区域发展不平衡，各地区农村低保标准差异较大。从民政部公布2007年第二季度农村低保补助标准来看，最高的广东省佛山市南海区是每人每月320元，而最低的云南省昆明市东川区每人每月仅8元，相差40倍。怕1四是城乡之间差异较大。长期以来，由于受经济社会及国家政策等影响，我国城乡低保制度在保障范围、保障水平等方面存在较大差异。

（五）立法滞后

我国目前尚无一部专门规范农村低保工作的全国性的法律法规，多为行政法规和地方性法规。法律层次低，强制约束力弱，这是导致农村低保覆盖面窄、保障标准低、地方差距城乡差距大的根本原因。同时，导致农村社会救助组织体系混乱，部门分割，资金管理制度不健全，使用效率低下。例如，低保、特困户救助和五保户供养由民政部负责，教育救助由教育部负责，司法救助由司法部负责，住房救助由住房部负责，扶贫开发由扶贫办负责等，其他如工会、妇工委、团中央、残联等也不同程度参与。可见，社会救助管理在农村还是一种分散管理的格局，这种格局与我国社会救助事务未能实现一体化直接相关。部门分割

导致社会救助工作难以协调。由于立法滞后，不利于低保制度的推行和实施。

三、完善农村低保制度的对策建议

党的十六届六中全会提出了2020年建立覆盖城乡居民的社会保障体系的目标任务，这就要求加快农村社会救助制度的建设步伐，特别是要进一步完善最低生活保障制度，让低收入者共享社会经济发展的成果。

（一）建立健全综合性的低保制度体系

低保制度应该是一种综合性的救助制度。它既应该包括生活救助，也应该包括教育救助、医疗救助、住房救助以及其他必要的救助项目，不同的部分，各自发挥着不同的作用。目前农村的低保制度主要通过发放现金救济，缺乏其他相应的配套措施来保障贫困居民的基本生活。现阶段我国农村的贫困已经由个体转向家庭，贫困的形式主要有生活贫困、疾病贫困、教育贫困、政治贫困等。导致贫困的原因很多，但从根本上说，贫困是缺乏手段、能力和机会。世界银行<世界发展报告2000／2001一反贫困(Word，Bank，2001)一书中，贫困的原因被概括为：缺乏收入和财产来获得必要的衣、食、住条件和基本的教育、医疗服务；在国家和社会上缺乏权利和发出自己声音的机会；在遭遇意外情况时无力应付。

（二）强化政府社会救助的责任

社会救助是一种政府行为，作为政府行为，它表现为政府在相应的立法规范下，通过实施社会救助政策为社会成员提供最低生活保障，政府不仅对这一政策的实施负有直接的财政责任，也负有直接的管理与实施社会救助的责任。

政府需要发挥积极的主导作用：一是明确中央与地方的责任分担，明确各级政府的筹资结构，合理划分中央、省、市、县等各级政府的权责，通过由省、市、县财政共同承担的多重渠道模式扩大农村低保资金来源，为低保制度的顺利建设提供良好的政策制度环境和财力支持。二是确实加大中央财政的转移支付力度，尤其是要加大对经济欠发达地区的转移支付力度，提高保障水平；调整公共财政支出结构，提高农村社会救助支出的比例。公共财政社会保障支出要向农村倾斜，向社会弱势群体倾斜。三是鼓励民间组织参与农村低保及其配套资金的筹集，并采取“谁负担、谁监督”的模式，以进一步提高农村低保资金的管理水平。建立以政府财政资金为主，社会民间资金为辅。资金来源多渠道的筹资机制。

（三）制定科学合理的保障标准

一是保证最低生存标准与保障基本生活标准相结合。二是基本生活救助与收入能力培养相结合。三是应该逐步将农村五保救助、特困户定期定量救助、临时救助等统一划到农村低保制度的范畴，根据救助对象的家庭状况和贫困程度，实行分等级救助。当前救助对象的重点依然是对失去劳动能力的低保群体以救助为主；对有劳动能力的低保群体，加强就业培训，其是加劳动技能培训，促进再就业联动。保护和拓展其发展竞争机会；对贫困家庭未成年人的人力资本培养给以资金支持。四是进一步完善低保标准与当地物价水平相挂钩的联动机制。相关研究表明，受到物价变化影响最大的往往是低收入人群和贫困家庭。低保标准由县以上