陈华生-深化农村改革的构想

陈华生:深化农村改革的构想

陈华生:深化农村改革的构想

陈华生:深化农村改革的构想

正文

农村改革，在上世纪八十年代初，以家庭联产承包责任制为标志，全面展开了各项改革，取得了辉煌成果，促进了经济和社会发展。由于社会的不断发展变化，农村的发展遇到了不小的困难。深化农村改革的问题，已经摆到人们的面前。

本文本试从农村土地产权、经济管理体制和社会管理体制三个方面，提出深化农村改革的构想。

一、深化农村集体土地产权改革的构想

（一）农村集体土地产权的缺陷。产权，即财产所有权，是指财产所有人在法律规定范围内的物（财产）占有、使用、收益与处分，并排他干涉的权利。是最具有重要地位的物权，又是唯一完全的充分的物权。现行农村集体土地产权体系，土地产权主要划分为土所有权、土地使用权（含土地承包经营权）。

１、集体土地所有权的主体不明。国家所有土地所有权的主体，法律规定得很明确，《中华人民共和国土地管理法》第二条规定“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”，而农村集体土地所有权的主体，则法律没有作出明确规定。对农村土地相关内容作出规定比较早的法律是，１９８６年４月１２日频布的《中华人民共和国民法通则》“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”这一规定，似乎是明确了，不过其中的“或者村民委员会经营、管理”就更加使集体土地所有权主体模糊了。对当时来说，原生产队级的集体经济组织和村民委是两个牌子一套人马。在实践中并无大碍。但是，过后村民委改设在原大队级，原村民委级（原生产队）设村民小组。实质上已经是“此村民委非彼村民委”了。现行的《中华人民共和国土地管理法》规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”这一规定，也似乎明确，即，集体土地所有权主体分为三类，一是乡（镇）集体经济组织农民集体；二是村集体经济组织农民集体；三是村内两个以上集体经济组织（原生产队的继承者）农民集体。由于法律没有对农民集体土地的所有权规定由谁代表“农民集体”行使，从而使这个法律规定模糊起来了。加上其中规定的“或者村民委员会经营、管理”和“或者村民小组经营、管理”就更加使农村集体土地所有权主体模糊起来了。使人误解为农村集体土地的所有权人，一是属“集体经济组织或（和）村民委员会”、“集体经济组织或（和）村民小组”；二是“村内的一切农村集体土地都属村民委员会所有”。例如，某地级市的规定“本办法所称的农村集体土地的所有权人，是指依法成立的农村集体经济组织或者村民委员会”。法律法规规定用“或者”一词，怎样理解？一件物品，或者甲或者乙，是谁快就是谁还是谁势力大就是谁？如果说这个规定的本意是，甲不存在就属于乙，那还好理解。可是一个国家这么大，上千万

个组织都是甲不存在吗，两个同时存在怎么办？原先甲不在后来又出现，怎么办？由于法律规定的不明确和不一致，使农村土地所有权主体产生模糊，在实践中出现了混乱。特别是全国没有统一规定必须设立农村集体经济组织，不少地方就没有设立而由村民委和村民小组代行管理，有些村民委员会就认为自己是村内一切集体土地的所有权人，就出现任意调整、收回村内各个集体经济组织（原生产队级）农民的承包地、任意发包、出卖村内“四荒”的现象。在土地被征用时，竟不经过土地所有者的集体经济组织及其农民，就以土地所有者的身份办理征地手续，并任意支配征地费。

２、农村集体土地使用权的权能没有充分利用而淡化。

按有关法律规定，我国农村集体土地使用权分为建设用地使用权、农用土地使用权（直接用于农业生产土地使用权、“四荒”即荒山、荒沟、荒丘、荒滩土地使用权）。除《中华人民共和国土地管理法》中规定“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。”和“确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理”的以外，其他的农村集体土地使用权并没有登记发证管理，事实上农村集体土地使用权的权能没有充分利用而被淡化了。例如，农村早年建造的旧房屋的宅基地的土地使用权没有实行登记发证制度；又如，承包地的土地使用权不明。从现行的法律来看，土地承包经营权似乎不完全等于土地使用权。这就存在这么一个问题，即承包地的土地使用权随所有权留在集体经济组织里，或者土地使用权随土地承包经营权转移到土地承包经营权人陈华生:深化农村改革的构想第2页

。如果土地承包经营权流转了，其土地使用权是否随其流转。可见，农村集体土地的土地使用权在这两方面被淡化了。

３、农村集体土地产权的权能有限，权利不平等。表现在：集体土地被征用征收时，农民不能直接参与商谈，缺了处分权；征地补偿费标准被法律上限，而土地所有权变成国有后，其使用权进入市场则价格无上限；集体所有和国有只是主体有别，而土地是没有任何差别的，但法律在保护上却有明显的倾向性，不符合“权利主体平等”之法理。另外，产权流转制度不健全，也是农村集体土地产权的一种缺陷。尽管我国制定了加强农民集体土地流转管理一些政策规定，但总体说来，禁止的比放开的多，限制的比鼓励的多。

（二）深化农村集体土地产权改革的设想。

土地作为一种不动产资源，无论归谁所有或使用，权利人都无法将其转移，因此，农村集体土地的改革应主要体现在土地资源的珍惜与合理利用上。应从国情出发，遵循既不能违背我国土地的生存保障、收益和就业三大功能，又符合农村经济健康向前发展、提高农村生活质量水平和安民心稳天下的原则，来进行农村集体土地产权改革。

1、用法律规定明确农村集体土地的所有权的权利主体，写明“农民集体所有的土地所有权，由农村集体经济组织代表农民集体行使”。同时，修改有关法律的相关条文，形成法律规定的“一致性”和法律标准的“唯一性”。如将“由集体经济组织或者村民委员会经营、管理（发包）”、“集体经济组织或者村民小组经营、管理（发包）”中的有关“村民委员会”和“村民小组”内容删掉；将“（集体经济组织成员的）村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上的村民代表同意”修改为“集体经济组织的有表决权的成员会议三分之二以上