国际组织与成员国间法律责任承担问题研究_王佳

●政治法律

国际组织与成员国间法律责任承担问题研究

王佳

摘要在国际组织责任法中，最具特殊性和复杂性，且与实践结合最紧密的就是国际组织及其成员国间法律责任承担问题。尽管国际法委员会在其拟定的《条款草案》中设计了行为和责任多重归属原则，然而其规定中不乏模糊之处，造成适用混乱，欧洲人权法曾经受理的拜拉米案和萨拉马提案即为力证。

关键词国际组织成员国行为归属责任归属多重归属

国际组织是国家间进行多边合作的一种法律形态。①20世纪以来，国际组织发展惊人，不仅数量剧增，而且活动范围空前扩大。伴随着国际组织重要性的逐渐呈现，其被公认为除国家之外的另一重要的国际法主体。在责任归属方面，国际组织比国家更复杂，因为国际组织在开展活动时，其成员国往往实质性地参与其中，从而在行为归属问题上难分彼此，最终造成难以确定责任归属的结果。以联合国为例，联合国最重要的宗旨之一就是维持世界和平与安全。为实现这一目的，联合国在必要时会开展维和行动。在联合国的维和行动中，往往既有联合国的参与，也有其成员国的参与，如果当维和行动构成了国际法上的不法行为时，究竟该由哪一主体承担责任呢？

联合国国际法委员会（International Law Com-mission of the United Nations，以下简称国际法委员会）进行了国际组织责任规则的编纂与发展工作。目前，《国际组织责任条款草案》（以下简称《条款草案》）已一读通过。《条款草案》对国际不法行为的归属问题和相应法律责任的归属问题均有涉及。从《条款草案》中的不同条款和评注中可知，一项国际不法行为可由多个主体共同作出，而国际不法行为所带来的国际责任也可由国际组织及其成员国共同承担。这似乎可以对上文所提出的疑问进行适当的解释，然而，事实却非如人所愿。

2007年，欧洲人权法院（European Court of Hu-man Rights）合并审理了两起联合国维和行动责任归属问题的案件，即拜拉米案（Behrami and Behrami v．France）和萨拉马提案（Saramati v．France，Ger-many and Norway），欧洲人权法院作出的判决是，由于联合国对维和行动有最终控制权，所以不法行为应完全归于联合国，而欧洲人权法院对联合国无管辖权，所以驳回了起诉。②欧洲人权法院未继续考虑不法行为除归于联合国外，还可能归于其成员国的问题，也未考虑联合国及其成员国为同一不法行为共同承担责任之情况。如果欧洲人权法院要依据《条款草案》断案，那么这些考虑是应有之义。但欧洲人权法院所作出的判决与《条款草案》中的规定存在矛盾，显示出欧洲人权法院与国际法委员会在同一国际法问题上有不同的理解。目前，国际法对国际组织责任归属问题究竟有怎样的规则呢？笔者试图梳理这一在国际组织法与相应国际司法实践中最为棘手的问题。

一、拜拉米案和萨拉马提案与《条款草案》

(一)拜拉米案和萨拉马提案的背景介绍。

欧洲人权法院是根据《欧洲人权公约》设立的司法机构，公约之缔约国承诺将在其管辖范围内维护所有人的基本人权，如生命权、人身自由权及免受酷刑之权利。③如果缔约国侵犯了公约规定之人权，则受害人可向欧洲人权法院提起诉讼。而拜拉米案和萨拉马提案中的被告国家皆为《欧洲人权公约》的缔约国。现对这两起案件的背景加以简要介绍。

1999年6月10日，联合国安理会通过了1244号决议，决定向科索沃派出维和部队，并建立过渡管理机构。维和部队在联合国的领导下，由其成员国和相关国际机构组成，北大西洋公约组织（以下简称北约）也实质性地参与其中。④维和部队的目的在于维护科索沃的安全、秩序与和平。过渡管理机构的目的在于配合维和部队的行动，并承担一些社会

管理的职责。拜拉米案和萨拉马提案涉及的就是由各国派遣的部队组成的维和部队所从事的不法行为造成的损害问题。

其中，拜拉米案的被告是法国。法国派出的维和部队于1999年承担了北约投于科索沃米特罗维卡地区的炸弹清理工作。然而，2000年3月11日，当地一群孩童在嬉戏、打闹时，看到几堆未引爆的集束炸弹，其中有一堆突然爆炸，使得一名姓氏为拜拉米的儿童身亡，并使该儿童之兄受重伤。两名儿童之父阿齐姆·拜拉米遂向欧洲人权法院提起诉讼，要求法国对其派遣的维和部队的不作为行为负责。⑤然而，法国却称，清理炸弹的工作应由联合国过渡管理机构统一负责。这样，欧洲人权法院面对的问题是，究竟判定由谁承担维和部队不作为引发的责任问题，是统一领导此次维和行动的联合国，还是具体承担维和任务的法国？

在萨拉马提案中，一名姓氏为萨拉马提的科索沃男子称，联合国过渡管理机构因怀疑其涉嫌谋杀及持有非法武器而对其进行逮捕和拘留。此后，维和部队又怀疑其参加边境武装组织，从而再次对其进行逮捕和拘留。萨拉马提所起诉的被告包括德国、挪威和法国。萨拉马提起诉德国的原因是，他首次被捕时，逮捕他的是由德国派遣的维和部队；萨拉马提起诉挪威的原因是，他首次被捕和拘留时，维和部队的指挥官是挪威人；萨拉马提起诉法国的原因是，他再次被捕和拘留时，维和部队的指挥官是法国人。⑥该案所带来的问题依然是，如果一国部队在国际组织的指挥下从事活动，那么最终的责任应由哪一方来承担。

鉴于这两起案件的相似性，欧洲人权法院决定将它们先行合并审理。而欧洲人权法院首先要解决的是维和部队的不法或不作为行为所造成的后果是由成员国还是由联合国承担责任的问题。如果由成员国承担责任，则欧洲人权法院基于被告国家是《欧洲人权公约》缔约国而具有管辖权，那么就可以进一步处理具体责任承担方式的问题了；反之，如果由联合国承担责任，由于欧洲人权法院不具有对联合国的管辖权，所以则将直接驳回起诉。

2007年5月2日，欧洲人权法院作出判决，认定维和部队无论作为与不作为，其责任都应归于联合国承担，而非成员国。欧洲人权法院认为，维和部队是在安理会根据《联合国宪章》第七章所作出的授权下行动的，联合国对维和部队具有最终控制权，因此，对萨拉马提的逮捕和拘留行为应该归属于联合国。过渡管理机构是联合国根据《联合国宪章》第七章设立的，其应属于联合国的一个附属机构，所以，在拜拉米案中，过渡管理机构的不作为应归属于联合国。尽管欧洲人权法院认为，派遣部队的成员国对于其部队有一定的控制权，也应承担相应的义务，但是，联合国却拥有对维和部队的最终权威和控制。因此，欧洲人权法院对拜拉米案和萨拉马提案缺乏属人管辖权。这样，欧洲人权法院在认定联合国维和部队的行为最终归属于联合国后，就结束了对案件的分析。这意味着，欧洲人权法院并不认为同一个行为可归属于若干主体，而这种观点与《条款草案》中的相关规定有差异。

(二)关于《条款草案》的介绍。

国际法委员会是根据1947年联合国大会通过的第174（Ⅱ）号决议设立的，是联合国负责国际法编纂和发展工作的主要机构。其主要职能包括：第一，国际法的逐渐发展；第二，国际法的编纂。⑦《条款草案》就是国际法委员会正在进行编纂和发展的专题，目前，《条款草案》的一读程序已完成。而只有当《条款草案》得到二读通过后，国际法委员会才能把最终的《条款草案》版本提交给联合国大会，并建议联合国大会对《条款草案》采取何种方式加以处理。比如说，国际法委员会可以建议把《条款草案》作为宣言通过，或者建议联合国召开会议根据《条款草案》缔结公约。只有经过以上程序后，《条款草案》才具有国际法上的约束力。但是，国际上的司法机构、各国政府及法院可以把《条款草案》视为已经形成的国际习惯法，从而在通过前也具有约束力。

《条款草案》共分为六个部分，其中第二部分规定了国际组织的不法行为。《条款草案》第二部分又分为六章，其中第二章规定了“将行为归于一国际组织”的一般原则和具体情况。所以，第二部分第二章是关于行为归属问题的规定。第二章由第五条至第八条组成，与本案情况密切相关的是第六条，该条名为“一国或一国际组织交由另一国际组织支配的机关或代理人的行为”。其具体规定为，一国机关或一国际组织机关或代理人在交由另一国际组织支配之后，其行为依国际法应视为后一国际组织的行为，只要该组织对该行为行使有效控制。维和部队是由联合国成员国派遣的官兵组成的，这就符合一国交由另一国际组织支配的机关或代理人的情况。第六条的意思为，在国际组织对交由其支配的机关或代理人的行为行使有效控制的前提下，该机关或代理人的行为归于国际组织。那么，显而易见的是，如果国际组织不能对其所支配的机关或代理人进行有效控制的话，那么该机关或代理人的行为就不应该归于国际组织。所以，有效控制是判定不法行为归属的重要标准，在判案过程中，要对该标准加以分析。