生态安全危机治理机制建设研究——以甘肃祁连山国家自然保护生态破坏事件为例

A N L I F E N X I

生态安全危机治理机制建设研究

——以甘肃祁连山国家自然保护生态破坏事件为例

马小飞

摘 要

人类社会发展的历史进程步入到后工业化时代以后，经济发展与生态保护之间的关系俨然成为一个不可避免的时代话题，发展方式、发展结构、发展理念与生态价值观没有形成有效的匹配与融合，进而导致了环境污染、生态危机等一系列问题。生态危机因其产生发展消亡整个过程具有其特殊性，因此，生态危机治理与一般公共安全危机治理相比具有特殊性，需要从体制机制建设方面着手，找出有效应对举措。

关键词：生态危机 机制建设 祁连山

1 问题的提出

关于生态危机治理这个话题学术界和理论界开始关注缘起于人类社会发展的历史进程步入到后工业化时代，经济发展与生态保护之间的关系俨然成为一个不可避免的时代话题，发展方式、发展结构、发展理念与生态价值观没有形成有效的匹配与融合，进而导致了环境污染、生态危机等一系列问题。同时，伴随着人类进入风险社会，各种风险危机叠加，在这种背景下，人类开始重新审视如何对待环境，如何处理人与自然关系，如何理顺经济发展与生态保护的关系等现实问题。

目前国内外学术界关于生态危机治理的研究范畴和学科范围主要集中在政治学、经济学、管理学和社会学四个方面，从政治学角度重点围绕生态价值观和生态文明理念以及治国理政的制度范式进行，特别是以生态主义和马克思主义基本理论中对于生态问题的阐述进行现代化的现实解读和深入演变。经济学角度则围绕着经济发展方式和经济与生态之

间关系，进而得出生态资本化和资本生态化这两个路径发展态势，论证生态危机的根源在于资本发展模式的弊端。管理学则从治理角度，特别是治理主体的多元化这个思路出发，阐述了政府、社会、社会组织、企业等多个主体共同参与政府治理，实际上也是对于政府职能的优化，也是对如何处理多个治理主体关系之间的一种思考。社会学则倡导社区在危机治理中发挥的不可替代的作用和特殊功能，强调生态危机治理关键在于要把生态环保意识和生态文明理念贯穿于生活的日常和社会发展的日常。

鉴于当前国内外研究现状，对于区域性生态危机治理没有过多的研究，特别是对于甘肃祁连山生态危机治理目前还没有进行深入研究，而且从理论讲，以应急管理的角度切入研究，用系统思维和发展眼光来审视生态危机治理将有重要的理论价值和现实意义。对于甘肃这样一个生态环境复杂、生态状况脆弱而生态战略位置十分重要的西部经济欠发达省份来说，扎实做好生态文明建设，

精准实施生态危机治理显得尤为重要和关键。

2017年7月20日，中共中央办公厅和国务院办公厅就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题发出通报，对于祁连山国家级保护区存在的违法违规开发矿产资源问题，部分水电设施违法建设、违规运行，周边企业偷排偷放问题，大规模无序采探矿活动等环境破坏问题提出了严肃通报批评。通报之后，甘肃省委、省政府针对此事件立即作出了整改一系列部署安排，全面整改祁连山国家级自然保护区生态破坏问题。张掖市、武威市、金昌市结合各地实际，开展扎实有效整治行动，祁连山生态环境状况逐渐在恢复好转。回顾祁连山国家级保护区生态破坏事件，我们有必要重视生态危机治理这个话题，从本质属性上看，生态安全危机属于公共安全危机的重要组成部分，潜在威胁着经济社会持续健康发展，对于生态安全危机治理需要遵循其特殊规律，健全体制机制，从政策安排、制度设计、标准认定、日常监管

等多个层面予以加强推动。基于此，本文通过回顾甘肃祁连山国家自然保护区生态环境破坏事件全过程，得出一般性生态危机治理思路，并有针对性提出几点对策建议，以期为推进生态文明建设的工作实践提供参考与借鉴。

2 祁连山国家自然保护区生态破坏事 件简要回顾

2.1总体情况概述

甘肃祁连山国家级自然保护区是于1988年由国务院批准建立的森林和野生动物类型自然保护区，位于祁连山北坡中、东段，在行区划上地跨武威、金昌、张掖3市8县(区)，包括天祝藏族自治县、肃南裕固族自治县和古浪、永昌、凉州、山丹、甘州、民乐县(区)的部分地区，祁连山保护区现有面积198.72万公顷。

2014年起，以环保部为牵头单位的中央环境督查组对于国家生态功能区和国家自然保护区的国家重点生态保护区域进行全面督查。经督查反馈，祁连山国家级保护区存在非法采矿，严重污染等问题。2015年，环保部会同国家林业局对保护区生态环境问题相关的部门进行了公开约谈，但此后甘肃提交整治方案中，瞒报、漏报31个探采矿项目。

甘肃祁连山国家级自然保护区生态破坏主要表现在以下几个方面：一是在自然保护区内进行非法采矿项目，有117项非法采矿的矿山，矿区环境造成土壤污染和水资源污染，比如，河道堆砂场64处，造成了部分生物种类锐减。二是在主要河流建立中小型水电站，由于技术设备质量落后和容量太小，造成了部分流域水质污染，比如23座引水式电站未安装生态流量下泄设施和监控视频。三是在自然保护区内建立的小型旅游景区由于粗放型经营管理，形成了大量生活垃圾，这些垃圾低端处理方式一定程度上造成了环境污染。四是自然保护区环评不达标的工厂和乱排乱放企

业，均造成了环境污染和生态破坏，包

括272家养殖场、12家屠宰场、21家预

拌混凝土生产企业、44家砂石料场等。

五是自然保护区内部分湿地生态遭到了

一定的破坏，突出表现为湿地周围存在

着围湿造田、乱开滥垦、乱捕乱猎、无

序放牧等违法行为。这些问题不仅造成

了该区域生态状况的恶化、生物多样性

锐减，生态功能减弱、气候变化异常，

而且直接制约了该区域经济社会发展，

也一定程度上影响了当地政治生态环境。

2.2生态治理整改主要经验

地方市、县、乡三级政府按照属地

管理、分级负责的原则，针对排查出存

在的各类问题，详细研究部署整改方案，

精准实施整改措施，历时一年多的综合

整改，祁连山国家自然保护区生态环境

状况得到初步好转，以前长期未能解决

的问题得到了解决，达到了预期目的。

主要经验有：一是分类施策开展整改整

治。制定矿产资源、水利水电和旅游项

目整改工作指导意见，针对不同行业、

不同类型问题，分别明确整改措施、整

治标准、完成时限等要求。全面关停保

护区内探采矿企业，对所有探采矿项目

全部进行设施设备拆除、封堵探采矿洞、

现场清理整治和植被修复治理，采取平

整覆土、种草造林、封山育林、加固护

坡等措施，对矿区矿点地表实施生态恢

复治理；对需要补偿关停的探采矿项目，

先实施现场整治和生态修复，再进行矿

权依法注销退出，促进整治工作加快实

施。二是严肃追责问责倒逼整改责任落

实。市、县区纪检监察和政法机关全程

介入突出环保问题查处问责，针对中央

环保督察、央视报道等反映的祁连山自

然保护区水电站生态用水下泄不符合规

范、企业违规排污、违规审批矿产开发

项目等问题，先后对有关单位予以通报

批评。对完成现场整治任务的，严格按

照县区自查初验、市级行业主管部门验

收、专家评估认定、市级联系包抓领导

审核、市政府常务会议研究审议、市整

改行动指挥部审定和媒体公示的程序进

行验收销号。三是实施重大生态项目，

系统保护修复祁连山生态环境。针对祁

连山关闭退出项目受损区、生态移民原

驻地、生态脆弱区、林缘区弃耕地、疏

林地等区域，规划建成“一园”生态修

复示范工程。山水林田湖草生态保护修

复项目加快实施，实施祁连山保护区核

心区农牧民搬迁工作。四是建立和落实

长效机制。分别制定下发关于建立祁连

山生态环境保护长效机制和张掖黑河湿

地生态保护治理长效机制的意见，提出

对两个国家级自然保护区的长效保护措

施。制定生态环境保护联动执法、联席

会议制度，建立祁连山自然保护区联动

保护和联合执法机制，成立祁连山林区

法院、林区检察院，建立跨行政区域的

联防联控、重大生态环境破坏案件会商

处置、规范移送等机制。

2.3案例带来的启示与思考

生态安全危机治理有其特殊性。首

先，从生态危机治理恢复周期来看：生

态危机与公共安全危机相比较，其危害

程度的时间跨度会更长，有的危害时间

跨度可以延续几十年甚至上百年；造成

的潜在危害会更深，一旦危机造成的破

坏超过其生态阈限，恢复起来非常困难，

比如土壤污染、冰川融化和生物多样化

锐减都很难重新恢复到原有状态。其次，

从造成生态危机的原因来看：既有自然

界自身新陈代谢与自我调节周期演变，

向外界能量输出和释放的基础原因；又

有人类社会处理经济发展与环境保护关

系不合理导致的过度资源消耗、工业污

染，向大自然无度的索取，超过了生态

承载能力，衍生出了一系列的生态问题

的主要原因。再次，从影响生态危机治

理的因素来看，生态危机治理涉及到社

会运行发展中各个方面，生态文化、经

济发展方式、社会人文环境、生态文明