地方政府性债务风险问题及对策研究

地方政府性债务风险问题及对策研究

摘要：随着我国社会主义市场经济体制的推行，各级政府为适应市场经济发展的需求，已经逐步转变职能，从产品经济时期的管理型政府转化为市场经济时期的公共服务型政府。在这一过程中，随着积极财政政策的推行，各地政府为了加大各项基础设施建设的力度、推动区域经济结构的调整、加快城市化进程等都陆续形成了一定的政府负债，文章探讨地方政府负债的形成原因,提出风险防范对策。

关键词：政府性债务债务风险或有债务

中图分类号:F810.7 文献标识码:A 文章编

号:1004-4914(2008)04-059-02

近年来，受国有企业效益滑坡，免征农业税以及分税制等政策性减收因素的影响，地方财政收入受到制约，加上其他非税收入（如行政性收费、罚没收入等）在扣除后，难以增加可用财力，从而使地方财政尤其是经济欠发达地区的财政陷入窘境。①与此同时，地方财政经常性支出项目的刚性越来越强，新增支出项目越来越多，使得地方财政支出的增长势头难以抑制。在上述因素的综合作用下，一些地方经济发展已经受到了很大约束。

因此，为了能够及时发现和化解地方债务风险，使举债

规模和地方经济发展相适应，发挥好债务对经济发展的推动作用，有必要研究地方政府性债务风险问题，建立符合经济发展特征的地方政府性债务风险识别及控制机制。

一、债务风险的来源

1.直接显性债务风险。直接显性负债，通常是指财政预算列出的负债。大多数国家一般确认、量化和披露这些风险，其主要来源包括：中央银行的国债转贷资金；政府统借统还外债；中央专项借款；拖欠上级财政周转金；拖欠行政事业单位人员工资和离退休费；拖欠工程费等。②

2.直接隐性债务风险。直接隐性负债，一般是指因长期性的可预测的公共支出政策导致的结果，通常指非法定或合同性的义务，通常不在政府资产负债中体现出来，其主要来源包括：扩大义务教育及发展成人教育的支出；未来社会保障计划；公共投资项目及改善基础设施建设的未来日常维护成本等。③

3.或有显性债务风险。或有显性负债，是政府法定的义务，通常是指当某一特定事件发生后，政府应该承担的债务，④其主要来源包括：地方政府担保的主权外债；地方政府担保的国内贷款；社会保障资金收支缺口；对公共部门欠账和坏账的清偿；改善环境及处理自然灾害等。

4.或有隐性债务风险。或有隐性负债，是指在特定事件发生后，政府出于公众压力，在采取干预会减少损失的情况下所承担的义务。因为引发风险的事件往往具有不确定性，因而风险的确认和估计会非常困难，地方财政面临的最大风险往往是或有隐性负债带来的风险。⑤主要来源于：下级财政收支缺口或债务；地方金融机构的不良资产及债务；国有企业的亏损、欠债、收支缺口的救助；对非公共部门债务的清偿或者财务紧急援助；突发性事件的处理等。

二、地方政府债务风险识别

适度的地方政府性负债可以突破原有财政体制内财力的束缚，快捷有效地筹措资金，各地的债务资金用途广泛，已经涉及到工业、农业、交通、水利及环保等行业领域和设施建设，取得了显著社会效益和经济效益。但是有些地方政府在债务控制上缺乏有效手段，债务资金管理薄弱，管理职责不到位。甚至对债务控制缺乏足够认识，债务规模呈逐步扩大趋势，政府性负债超额运行。这种超额运行会使地方财政陷入赤字危机，产生恶性循环，制约地方财政的健康有序发展。

在这里就有一个非常敏感的指标――“限”，确认一个地方政府的负债是否适度，关键在于如何确定政府性负债的

数量指标，通常用来衡量地方政府性负债的指标有：债务负担率、负债率、偿债率等，其中：

债务负担率=当年债务余额

负债率=一定时点的负债额÷财政总收入

偿债率=当年还本付息支出额÷财政总收入

偿债率=当年还本付息支出额÷当年财政总收入

国内经济学家一般认为债务负担率应低于20%,负债率应低于60%，偿债率应低于10%。但上述指标是衡量地方政府性负债的一般指标，在实际把握时还应考虑各地方政府可利用的资源状况、经济持续发展能力、城市化进程等因素，也就是说这个“限”是一个综合指标体系，正因为如此，有些地方领导对此没有加以足够的重视，对有关理论和指标知之甚少、理解不透、执行不力；有些地方政府特别是基层政府滥发乱用、铺张浪费、非生产性支出巨大、消费性负债严重，某镇某一个时期的工资总额为130万元，但同时期的奖金支出却高达398万元；有些地方领导急于“出政绩、创业绩”，盲目投资上项目，财政支出超前，造成建设性赤字严重，超出了地方经济发展水平的财政承受能力，结果赤字累累，债台高筑。

因此，我们在认识到适度的地方政府性负债所具有的积极作用的同时，还应充分认识到事物本身所具有的两面性。如何加强对地方政府负债的监督管理，防范和规避地方财政

风险，将是当前地方政府经济工作中的一个重要课题。

根据某省年鉴资料，可整理得出2001年-2006年某地方政府性债务风险评价⑥的基础数据，如表1所示。

利用可拓学原理，经计算可知2001年至2006年度某地方政府性债务风险均已迈过安全域进入了风险预警域。其中，2001年的风险值最大，达到了风险预警域的中间区域，其他各年均刚刚迈进风险预警域，但比较靠近安全域，距离危机爆发域尚远，如图所示。

三、结论及建议

1.通过体制改革与制度创新，构筑降低或有债务转化。切实转变政府职能。要按照市场发展程度界定政府活动范围，消除地方政府盲目搞建设的体制性内在冲动与外在压力；建立完善的政府债务管理风险约束机制。对使用政府性贷款或担保的项目，要逐步建立从立项到还款全过程的管理和监督机制，提高政府负债资金的配置效率；⑦健全地方金融体系，强化监管力度。地方金融机构及体系的健全与完善，要合理界定地方政府与地方金融机构相对独立的主体地位，以形成地方金融活动的自律机制和风险自担的约束机制。健

全地方金融机构的监管体系，强化监控力度，严格惩处违法违规行为。

2.建立地方财政投融资体系及相应的法律框架。在地方经济建设资金紧张、财政普遍困难的情况下，控制地方进行无序融资，可以缓解地方建设资金不足，更有利于对地方债务的监管。开展地方财政投融资活动，以地方财政作为信用活动的主体，吸收包括地方政府举债收入、地方保障制度的闲置资金、出售国有企业的资金和房改基金等作为资金来源。完善地方财政投融资体系，需要建立相应的法规体系和健全的外部环境。完善地方财政投融资体系：资金的来源要以资金市场化为依托，扩大非财政资金来源，提高非财政资金的比重；资金运用要坚持政策性与有偿性相结合；建立统一的财政投融资管理体系，严格内部管理制度。

3.完善分税制财政体制，规范地方政府间财政关系。要进一步改革和完善分税制财政管理体制，理顺地方政府间的财政关系，并向彻底的分税制过渡。明确地方政府间的事权和财权划分，防止地方财政风险积聚和转移为中央财政风险。在规范地方政府间事权与财权、理顺分税制财政体制的基础上，尽快建立完善的地方税体系。确立地方的主体税种，并将部分地方小税种的开征权、税率调整权交给地方，这不仅有利于进一步调动地方政府当家理财的积极性，也有利于增强地方依靠自身相对独立的财力来防范和化解财政风险