淮河流域作为我国长江各水系中人口密度最

淮河流域作为我国长江各水系中人口密度最大，国家重要的粮食产区，环境质量的好坏直接关系到全国人民的切身利益。淮河治污工程耗时数l0 年、直接投资达几百亿，国家为治淮制定了无数政策，甚至还专门颁布了我国历史上首部流域法规，但时至今日污染情况依然很严峻，2006年《中国环境质量状况公报》表明：淮河水系属中度污染，86个地表水国控监测断面中，Ⅳ、V类为44，劣V类为3O，而《淮河流域水污染防治“十五”计划》确定的治污目标是到2010年底前水质达到Ⅲ类。现状与目标的差距需要我们重新审视淮河治污政策，到底是哪些因素影响了国家治污政策的有效执行?这个问题的回答有助于我们理解，为何在投入巨额资金与出台众多政策的背景下，淮河治污形势依然严峻，并为下一步淮河污染以及其它水系污染的有效治理提供借鉴。淮河流域水污染治理始于1994年，是我国政府开展的第一项大规模的治污工程。国家先后召开了7次淮河流域水资源保护领导小组会议和执法检查现场会，沿淮四省政府也把淮河流域经济社会环境可持续发展作为一项重大战略，采取了结构调整、工业污染防治、建设生活污水处理厂、治理农业面源污染等一系列措施。颁布了我国历史上首部流域法规——《淮河流域

水污染防治暂行条例》，制定了污染物排放总量控制、排污许可制度，水污染防治目标管理、督查、通报、责任追究制度，以及跨界污染纠纷协商和上下游污染联防等多项制度，投入了巨大的人、财、物治理淮河的污染。但是，由于种种原因，淮河的污染治理距目标还有相当大的距离，问题依然很严重。淮河治理数l0年来，政府制定了众多政策，投入了巨额资金，但为什么污染情况依然严重?根据相关资料，综合各方对淮河污染问题的观点主要是：地方政府认识不到位，不能正确处理发展与环境的关系；盲目投资和低水平重复建设；新建项目把关不严，未通过环评就开工；资金投入不足，治污工程建设滞后；企业超标反弹严重；污水处理厂建设缓慢，城市生活污水处理率低；法制不健全，环境监管能力不适应形势发展的需要等对政策执行效果进行直观的描述性分析，而没有通过对政策执行过程中相关方行为选择的内在利益因素进行实证分析。就此，作者想通过建立博弈论分析模型对政策执行过程中相关主体当地政府、污水处理厂、污染企业的行为的选择进行利益动因分析；通过对公众在政策执行过程中的外部监督作用对政策执行的激励强化作用进行利益分析，从而对淮河治污政策的执行进行深层

次的政策评估，以便提出更为合理有效的政策执行建议，提高政策的执行效果。从以上模型分析结论可以看出，淮河污染治理政策执行不力的主要原因在于，在现实缺少有效监督体制的情况下，作为政策执行的三方主体：当地政府、排污企业、污水处理厂都扮演了理性“经济人”的角色，都试图在降低成本的情况下，获取高的收益，通过不断的利益调适，达到了一种利益的均衡，即：政府在自己“孩子”——污水处理厂“面子”工程的掩饰下，可以降低其行政动作成本，减少必要的监督检查，同时，也给排污企业造成了一定的自由空间，使其能够有机会直排或者偷排，降低了生产成本，增加了企业效益，履行纳税人义务，增加地方财政收人，从而促进当地的经济发展。政府直控模式从理论上讲，应该是把政府规模搞的很大，建立庞大的环境保护部门，投人大量的财政资金进行环境监督，需要多少资金就花多少钱。但目前我们的现实情况是无法走“大政府”的路子，机构改革的总体目标是减少人数，缩小规模，降低预算，这样政府直控型模式就受到了客观限制，与当地的情况不符，当地政府在执行政策的过程就会在保护环境、促进当地经济发展和降低行政成本问权衡，

由于环境效应的滞后性，和执行人员任期内的“本位”意识，在舍与得的平衡过程中，他们往往会选择那些政绩明显的工作方式，从而产生了淮河污染久治不好的问题。淮河流经的大多是河南、安徽经济欠发达地区，流域内各地发展经济的愿望迫切，“重经济发展轻环境保护”的现象还比较普遍。对一些企业的违法排污行为，当地政府部门并非不知情，很多却采取了睁一只眼闭一只眼、甚至包庇纵容的态度。根据资料，目前，淮河流域工业结构仍然是以重污染行业居多，造纸、化工、饮料、纺织、食品这五个行业的经济贡献率大概是26．6，但这5个行业产生的C O D和氨氮占到工业排放的78．4和94．2，其中不乏偷排、超标排放污水者。甚至淮河流域一些大型企业，包括河南莲花味精、蚌埠丰原集团等知名企业，也存在偷排污水的违法行为。这些企业只顾自身利益，把“环境成本”转嫁给了下游。由于淮河流域经济不是很发达，当地政府的重要任务是发展经济。在面对经济和环境矛盾时，对效益好的“纳税”企业进行保护也在一定程度上达成了默契，“违法成本低，守法成本高”，使得这些企业敢于以身试法。通过博弈论分析，作为政策执行的三方主体，在利益互动中达到了一种平衡，没有一个外部的监督

力量是很难改变这种情况的，而在对相关资料的分析时发现，淮河治理过程中，对污水处理厂和排污企业的监督方面(如图1所示)，当地政府是主要的监督主体，对污水处理厂和排污企业分别进行监督。随着政府公开和信息化政府的建立，公众也开始通过政府公开的有限的政务信息，对政府的行政行为进行监督，而对于污水处理厂和排污企业，公众只在发现自己的切身利益受到损害以后才会去向政府部门反映情况，由政府部门再去解决。其他时候公众对企业和污水处理厂的排污情况都是经由政府了解到的“二手”情况。使得污水处理厂和排污企业的信息不透明，造成了监督体制的不力。治污政策要得到有效的实施，就要去改变政策关连各方的利益格局，进而来影响各方的策略选择，为政策提供一个有利的执行环境。传统管理体制下的污水处理厂，政府扮演的角色就是他要建污水处理厂，他要管污水处理厂，同时污水处理厂不达标的问题，政府就不好管，因为是自己的儿子，就不好罚它，或者执法，对他进行处罚。而在采用B O T模式后，污水处理厂作为企业，政府就可以实现三位一体的管理，首先，政府部门会从执法的角度，去进行监督、管理污水处理厂。第二个就是污水处理厂项目的主管单位，也会去来监督是不

是正常运营了，是不是污水有偷排这样的现象，或者说这样的行为。另外环境监测技术部门也会由于工作要求会去连续，不定期的，随时的进行抽样监测。因为企业和政府之间是一种交换的关系，污水处理厂只要交换合格的达标排放的污水，政府才付给处理厂费用，这样如果不达标，政府不付费用，这样就可以保证污水处理稳定的达标排放，也就克服了过去传统体制下的污水处理厂因为受高额运营费用的限制，经常开开停停，成了样子工程，花瓶工程这样的弊端。正是政府监管不到位，才造成了企业偷排污染的现象盛行。当地政府应该充分利用先进科技手段，利用群众的监督来及时有效的掌握企业偷排信息，并对企业的偷排现象进行有力的处罚，来遏制企业偷排污染的行为。环境监督的完善程度，决定了环境政策效率状况。环境政策效率是环境监督程度的函数。环境监督一般有三种形式：自我监督、互助监督、第三方监督。自我监督是通过内在的约束来遵守环境政策规定的，这种监督成本最低，但没有很强的责任意识的话，效果很差。互助监督和第三方监督是外在监督，其中互助监督是围绕环境权益所进行的博弈行为的结果，即在当地政府与污水处理厂，当地政府与企业之间应引入社会公众作为第三方的监督力量。形成