行政执法存在的问题及对策

浅谈城市管理行政执法制度的发展困境及对策

城市管理综合行政执法一直以来都是政府公共职能的热门话题之一，随着城市化建设的不断推进，城市管理执法在一定程度上体现了一座城市的文明程度，更体现了当地政府对于城市管理和城市建设的理念和态度，城市管理综合行政执法是行政机关规范城市秩序的有效措施，却也是城市管理中的焦点和难点。近十多年来，城管暴力执法的负面报道不断地成为新闻媒体追逐的对象，使得政府的形象在很大程度上受到了影响，城市管理综合行政执法把现代化过程中的城市变成了新的战场。

有关城管执法中出现的问题成为新闻报道不足为奇，城管队员不文明执法、暴力执法、被执法者暴力抗法、城管打城管、等等案例屡见不鲜。由这些案例可见，城市管理综合行政执法工作中仍旧存在一系列突出矛盾问题，如城市管理执法地位不够明确、管理网络不够健全，管理基础相对薄弱；城市管理的执法保障体系尚不健全，规范管理和长效管理相对薄弱；政出多门，多头管理，职能交叉等局面还没有根本改观；多个部门、区域间统筹协调不够，职责不清，职能不到位，督促检查不力和措施不落实的情况时有发生等。如何争取人民群众对行政执法工作的理解和支持，实现执法的最佳社会效果，促进社会的和谐、稳定与发展，实行和谐执法，是我们目前急需解决的问题。

一、城市管理综合行政执法的现状

城市管理综合执法改革源于城市管理相对集中处罚权的改革。1996年10月1日开始实施的《行政处罚法》确立了“相对集中行政处罚权”制度，提出综合执法的政策。从同年起，国务院陆续批准了北京宣武区、广州市、南宁市等城市开展相对集中处罚权试点工作。但在实践中这些城市试点的进度并不一致，有的城市试点工作开展的比较早的，积累了一些经验，基本上达到了预期的目的；有的城市试点虽然被批准，但在实践中遇到较大阻力。①为了解决试点工作所出现的问题，1999年11月8日国务院发布的《关于全面推进依法行政的决定》（国发〔1999〕23号）再次强调：“要按照行政处罚法的规定，实行罚款‘罚缴分离’①应松年、袁曙光主编：《走向法治政府—依法行政理论研究与实证调查》，法律出版社2001年版，第407页

制度，继续积极推进相对集中行政处罚权的试点工作，并在总结试点经验的基础上，扩大试点范围。”

2000年9月8日，国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发〔2000〕63号），对加强试点工作的组织领导、完善试点的管理体制、扩大试点范围、促进试点工作与行政管理体制改革相结合等内容作了具体规定。在这一阶段，国务院法制办又先后批准了64个城市的试点请示。试点城市在实践中开始使用“城市管理综合执法局”这一称谓，并逐步统一了机构名称。标志着综合执法进入试点推广阶段。

2002年8月，国务院下发了《关于进一步推动相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号），决定授权省、自治区、直辖市人民政府可以在本行政区域内，有计划、有步骤地开展相对集中处罚权工作。2002年10月，国务院办公厅转发了《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》（国办发〔2002〕56号），决定在广东省、重庆市开展清理整顿行政执法队伍、实行综合执法的试点，其它省区市各选择1—2个具备条件的市（地）、县（市）进行试点。为了有机衔接相对集中处罚权工作和综合执法工作，中央编办和国务院法制办于2003年2月联合下发了《关于推进相对集中行政处罚权和综合执法试点工作有关问题的通知》（中央编办发〔2003〕4号），就两项工作的关系和贯彻落实问题作出了详尽的安排。至此，综合执法试点工作在全国逐步展开。

这一系列关于行政管理综合行政执法文件的下发和综合管理行政执法工作

的进一步开展，明确了开展相对集中行政处罚权的相关要求。①与传统的行业主管部门执法相比较，相对集中处罚权的推行有了明显进步。执法体制由多头多层执法向综合统一执法转变；执法方式从突击整治向长效管理转变；执法队伍向专业化转变，执法形象改善。但我们也应清醒地意识到，城市管理综合执法目前仍然面临着许多困境和问题，应该认真进行研究和解决，以推动城市管理综合工作健康发展。

所谓城市管理综合行政执法，主要是指在城市管理领域行使相对集中行政处罚权。一般认为其法律依据是《中华人民共和国行政处罚法》第16条的规定：

①李骏：《加强城市管理综合执法的思考与探索》，中国城市发展网，荆州市沙市区共青团

即“国务院授权的省，自治区，直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这是我国第一次以法律形式确立相对集中行政处罚权制度，为改革城市管理行政执法体制提供了法律依据。

相对集中行政处罚权可以定义为将若干有关行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使，行政处罚权相对集中后，有关行政机关不再行使原行政处罚权，换句话说就是将行政处罚权从原行政管理机关所拥有的权力中剥离出来，由特定机关统一行使，以求在行政内部形成行政管理权与行政处罚权的分离与制衡，促进行政效率与公平，实现行政执法权综合行使的一种新型行政执法体制。这个新的权力机关也就是我们俗称的城管。

城管的全称是城市管理监察部门，是被授权城市管理的综合行政执法的组织。其执法权利范围主要包括：（一）市容环境卫生管理方面的法律，法规，规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准，环境卫生标准的建筑物或设施；（二）城市规划管理方面法律，法规，规章规定的全部或部分行政处罚权（三）城市绿化管理方面法律，法规，规章规定的行政处罚权（四）市政管理方面法律，法规，规章规定的行政处罚权（五）环境保护管理方面法律，法规，规章规定的部分行政处罚权（六）工商行政管理方面法律，法规，规章规定的对无照商贩的行政处罚权（七）公安交通管理方面法律，法规，规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权（八）省，自治区，直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。①城管制度是近年来中国城市化进程的产物，为了解决城市执法主体分散、行政职能交叉、多头执法、执法责任不清等问题，国务院发布《关于贯彻实施中华人民共和国行政处罚法的通知》，决定在全国部分地区有针对性地开展将若干有关行政机关的行政处罚权剥离出来，集中交由一个行政机关统一行使的“相对集中行政处罚权”制度改革试点工作，城管制度在我国遂应运而生。②

城管本质上行使的是行政执法权，而综合执法是对其行政执法方式的一种嬗变，它是行政职权的重新组合，是一种在现有体制下，更好地完成行政管理职能的有效方式。在执法过程中，相对集中行政处罚权的运用克服了原来各部门分头

①张生贵：《拨开迷雾看城管执法》，北京市天依律师事务所

②陈书成：《行政法视野下的城管执法问题及对策》，<<湖北经济学院学报>>2008年第5卷第05期