中国养老保障的基本模式评价与改革研究

中国养老保障的基本模式评价与改革研究

[摘要]我国养老保障制度从20世纪八十年代中期开始进行改革的各项试点工作，进过20多年的努力，已初步建立了社会统筹与个人账户相结合的养老保障制度的基本框架。但随着市场经济体制改革的深入，我国现行养老保障制度面临着越来越多的问题，现行体系中存在的制度不健全、覆盖面小、资金筹措困难、政府与市场职责不明晰等问题日渐突出。中国养老保障制度应在借鉴别国经验的基础上，结合本国实际，加快组织体系、政策制度、运营机制等方面的改革创新。

[关键字]养老保障体系缺陷制度改革创新

1．中国养老保障制度的历史沿革

1.1计划经济体制下的养老保障体系

1978年以前，我国实行计划经济体制，对城乡居民实行两种差别很大的政策。在计划经济体制下，绝大多数城镇居民生活和工作在各种各样的单位里，成为“单位人”。单位为其职工及其家属提供包括养老保障在内的各种福利待遇。农民生活和工作在人民公社里，农村人民公社由生产队、生产大队和公社三级构成，生产队是最基本的生产和生活单元，农民成为生产队的社员。农民养老等各种生活保险主要由属于集体性质的生产队提供。

1.2 改革开放后的养老保障体系

1978年以来，我国经济社会结构发生了巨大变化，伴随着这种变化的是社会养老保障制度的变革。为了适应日益加快的社会流动和快速变迁的社会结构，满足人民群众日益增长的多样化的养老需求，我国政府本着以人为本，立足公平，促进和谐的原则，正在积极探索建立和完善符合我国国情的社会养老保险体制。至1997年，初步形成了社会统筹与个人帐户相结合的养老保障制度的框架。近几年的实践表明，这一改革有利于减轻企业负担；强化了个人保障意识；体现了公平与效率并重的原则；现收现付与基金积累相结合，也有利于兼顾横向平衡和纵向平衡。但随着市场经济体制改革的深入，我国现行养老保障制度面临着越来越多的问题。

2．现行养老保障制度存在的问题

2.1体系不统一，制度不健全

2.1.1基本养老保障属于全国性公共产品, 是建立全国统一市场制度的重要基础。

一个国家要建立全国范围内统一的劳动力市场, 促进劳动力的自由流动, 首先就

要实行养老保障的国家级统筹, 统一制度、统一规定、统一标准、统一征收和统一管理, 使劳动者在流动过程中不致于中断原有的养老保障基础。但是我国现有的养老保障体系是分割、封闭的, 致使劳动力无法自由流动。诸如, 城乡覆盖面的差别、所有制差别、地区差别等, 导致养老保障固态化的现象严重，制约了劳动力的自由流动, 不利于建立全国统一的市场制度。

2.1.2支柱之间发展不平衡,基本养老保障制度存在多重分割现象。

从多支柱发展情况来看,中国在1997年就提出建立多支柱养老保障体系的改革目标,但目前,仍然是基本养老保险单兵推进,第二支柱、第三支柱等市场化手段发展滞后,所

占份额比较小,没有在体系中发挥其应有的作用。2009年城镇基本养老保险基金收入23550亿元,而同时期,企业年金规模约为2535亿元。中国人均持有长期寿险保单仅0.2件,远低于发达国家1.5件的平均水平。国民对政府提供的养老救助和基本保险依赖过重,基本养老保险负担过重,这种格局严重影响了养老保障体系整体功能的发挥。从基本养老保障层面来看,存在城乡、区域、人群等分割的局面,目前中国对公务员、城镇职工、农民、农民工、失地农民实行完全不同的制度,保障方式、保障水平、资金来源、保障性质和资金运行等方面存在明显的差异。

2.2覆盖面窄小

随着人口老龄化的压力越来越大，我国养老保障形势不容乐观。2005年亚洲养老基金圆桌会议上项怀诚说，我国公共养老保障体系的覆盖面只占人口总数的15％，低于世界劳工组织确定的20%的国际最低标准。就制度惠及主体的城镇各类就业人员而言，现有的养老保障制度也仅仅覆盖城镇职工的55％。占中国绝大多数人口的农村人口，基本上只能依靠土地和家庭养老，仍游离于社会化和共济性的社会保障体系之外。随着社会经济发展以及城镇化进程的加快，如何解决已经进入和即将进入城市的农村劳动力、失地农民的养老保障问题以及人口老龄化的冲击，是政府面临的一个重大理论和实践课题。

2.3统筹层次偏低，保障水平不高

2.3.1按照国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》, 各省、市、自治区、直辖市人民政府有权自行制定缴费率, 其初衷在于保持政策的灵活性, 以便各地结合实际

情况因地制宜。但是, 这一政策客观上造成养老保障统筹层次偏低。目前, 全国只有少数省份实现基本实现养老保险省级统筹, 其他保障项目主要还是县市级统筹。资金筹集比例各地间有很大差别。养老保障资金统筹标准的不统一, 违背了社会保障的互助共济、实现社会公正的原则。社会保障的基础是大数法则, 即用恒定的大数来保障突发的小数。参与保障的人数越多, 承受风险的能力就越强。统筹的层次越高, 抵御风险的能力也越强。而且, 强制推行的基本养老保障统筹层次越高, 越能体现养老公正原则。尽管从全国来看, 养老保障基金累积节余在不断增长, 但我国三分之二以上的省区收不

抵支, 形成全国性的养老支付危机, 没有在全国范围内实现公平、公正。

2.3.2一方面，在养老救助、基本保险与自愿保险之间没有形成一个有机的整体,没有形成保障网络;最低生活保障制度刚刚建立,还在一定程度上带有随机性。。另一方面，基本养老保险金的替代率水平低,在自愿保险作用没有充分发挥的条件下,保障程度非

常不足。“统账结合”的城镇职工社会养老保险设计的目标替代率为58%左右,而在实际运行中, 职工基本养老保险金的实际替代率为30%左右,远低于国际水平。

若干国家养老保险系统总和目标替代率

主要资料来源: 国际社会保障协会(1989) ,“公共与私营年金的相互作用”P24 。从表中可以看出, 很多国家养老保险系统的总和替代率在70 %左右。

2.4政府与市场职责不明晰，民众对政府缺乏信心

在很长一段时期,中国养老保障体系完全由政府包揽,在改革与转型过程中,政府逐步退出部分领域,如包括企业年金在内的补充养老保险市场,并鼓励个人养老保险发展。但在这一过程中,政府与市场、社会保险与商业保险等方面的关系没有理顺,职责分工不明晰,这主要表现在:第一、在制度设计与提供上,缺乏对养老保险制度的统筹规划,缺乏整体的思路和方案。第二、在基本养老保险制度没有完善的条件,社会保险部门对补充养老保险介入过深,遏制市场发挥作用,限制商业养老保险的发展。第三、在农村养老问题,政府在制度提供与财政支持等方面承担的责任和发挥的作用不足,而过去在管理费

提取的利益驱动下却表现出很高的经营积极性。第四、社会养老保险立法滞后,政府行为表现出较大的随意性,缺乏对政府行为的有效约束。第五、缺乏配套措施和政策,制度设计上缺乏有效的约束和激励机制,难以有效激励劳动者参保,也难以有效约束其不当

利用制度的行为,影响体系整体作用的发挥,这突出表现在补充与商业养老保险的发展

缺乏税收政策支持。相关政策制度缺乏稳定性和法律效力，使得民众对于政府给出的承诺信心不足。

2.5资金筹措比例不当，财务压力巨大

2.5.1企业单位的养老保障资金主要来源于企业和劳动者。其中, 企业担负着筹资的大部分责任, 要支付员工工资总额的20% 作为员工的养老保险基金, 加上其他的强制性保险项目, 企业缴款达到了职工工资的28% 左右。职工个人要承担工资收入的8%。实际上, 企业负担了养老保险资金的72% , 个人只负担了28%。如此高的企业缴费率使企业的劳动成本大幅度提高, 负担增加从而严重影响企业的竞争力。与之相关的另一个问题是, 养老保险基金的空账问题迟迟没有解决。我国是在1997 年才开始建立企业职工的养老保险基金制度的。过去由政府和企业承担的职工养老保险由此全部移交给社保机构负责。退休老职工的养老金又不能不发, 于是社保机构只能现收现付, 拆东墙补西墙, 致使养老保险基金空账运行。随着人口老龄化养老的来临, 养老保险金支付的风险越来越大。

2.5.2当前我国养老保险基金筹集的主要方式是财政筹集、企业筹集和社会筹集各占1／3，企业筹集和社会筹集不足部分由财政弥补的筹资方式。但目前因企业养老保险