我国农村老年贫困与养老保障分析

我国农村老年贫困与养老保障分析

摘要：进入21世纪以来，人口老龄化问题发展较快，在人口老龄化日益发展的背景下老年贫困问题逐渐受到人们的关注，尤其是农村老年贫困问题。我国农村社会同样面临着老年贫困这一社会问题，在我国造成农村老年贫困的因素是多元的，本文主要从养老保障角度出发对我国农村老年贫困问题进行分析，对养老保障与农村老年贫困的关系进行分析，一方面指出养老保障发展的不健全是造成农村老年贫困的因素之一，另一方面指出养老保障建设承担着农村反贫困功能，最后笔者就如何构建多层次的农村养老保障体系提出相关建议，以发挥养老保障的反贫困功能。

关键词：农村；老年贫困；养老保障

引言

自80年代以来，我国人口老龄化问题不断发展，这主要是源于人口计划生育政策影响下出生率的下降以及经济发展水平上升、医疗卫生事业发展等因素影响下的死亡率下降等因素的影响。学者认为人口老龄化主要带来了两类问题：经济发展问题与人道主义问题。所谓的人道主义问题主要是指老年人能否享受到有尊严、体面以及需求有保障的生活。随着人口老龄化的不断发展，学者逐渐发现人口老龄化面临着严重的人道主义危机，具体体现为老年贫困问题的凸显。老年贫困问题是世界性的社会问题，引起了国际社会的关注，第二届世界老龄大会通过的《政治宣言》以及《2002年老龄问题国际行动计划》均提出反老年贫困是国际行动的一个基本目标。作为人口老龄化发展较快的国家以及农村地区未富先老特殊情况的存在，我国农村老年贫困问题更加明显与严重，由于没有固定的测量标准，不同学者对我国农村老年贫困人口的预测在结果上存在一定的差别，穆治锟（2004）根据国际粮农组织标准指出我国农村老年贫困人口为3633万，而老龄委提供的数据为在我国1.4亿老年人口中，农村老年贫困人口为860万，虽然结果存在差别，但是这些数据明确的说明了我国农村老年贫困的严重性与迫切性。造成我国农村老年贫困的因素是多元的，包括农村地区经济发展水平低、老年人自养能力低、家庭养老功能的逐渐弱化以及农村养老保障制度的不完善等因素。笔者将主要从农村养老保障角度出发对农村老年贫困问题进行探讨，从养老体系体系建设的角度为解决农村养老贫困问题提出发展建议。

一、概念界定

贫困概念是一个历史的范畴，不同学者对贫困具有不同的理解。世界银行对贫困的定义历经了三次革命。1981年的定义侧重于收入贫困的理解，1990年进一步定义贫困，将贫困拓展为深层次的能力贫困。在2001年，世界银行对贫困进行了科学而全面的定义，将贫困分为三个维度：缺乏机会、缺少话语权、脆弱性或缺少保障。从覆盖层面来说，贫困不在仅仅局限于经济层面，政治、制度、文化等社会性因素也被纳入贫苦测量中；从贫困引发因素来看，贫困不在仅局限于对个人因素的考察，认识到了外在因素对贫困的影响。

老年贫困是衍生于贫困的一个新生概念，指的是特定的老年群体的贫困现象，老年贫困尤其是农村老人贫困已经发展为我国凸显的社会问题，如何解决农村老年贫困问题是当前政府、社会面临的巨大挑战。农村老年贫困有广义和狭义两种概念解释，狭义的农村老年贫困是指年龄在60或65岁以上的农村老年人不能得到基本经济生活需求的生活状态，而广义的农村老年贫困不仅仅指经济生活需求不能满足，也包括能力缺乏、机会剥夺、缺少保障等生活状态。本文涉及的农村老年贫困从广义角度理解农村老年贫困，探讨缺少保障状态下的老年贫困问题。

农村老年贫困有不同的理解方式与角度。从经济学角度理解，分为绝对贫困、相对贫困

以及消费贫困；从生活质量的决定因素理解，分为制度性贫困、区域性贫困、阶层性贫困，制度性贫困和区域性贫困关注外界因素对贫困的影响。制度性贫困包括就业制度、财政转移支付制度、社会服务制度、社会保障制度等，区域性贫困特指由于自然条件、经济发展差异造成的贫困状态，阶层性贫困是由于个人自身原因导致的贫困，例如身体状态、文化程度、社会关系等；还有一学者从经济贫困、体制贫困、照料贫困、情感贫困以及文化贫困角度分析农村老年贫困。本文笔者主要是研究农村老年的制度性贫困，将焦点集中在养老保障制度建设上。

农村养老保障是国家和社会通过国民收入的分配和再分配，依据农村老年人的现实需求和特点，依法保障老年人的生活权利的制度，是我国农村社会保障体系的重要组成部分。目前我国农村养老保障体系主要包括新型农村合作医疗、最低生活保障制度、农村五保供养制度以及正在试点进行的新农保制度。笔者认为农村养老保障体系除了上文提到的社会养老制度外，作为农村主要养老方式的家庭养老也应包含在农村养老保障体系中。因此，本文涉及的养老保障体系包括正式的社会养老保障制度与非正式的家庭养老方式。

二、农村老年贫困与养老保障关系分析

农村老年贫困与农村养老保障并不是相互独立的两个概念，以下笔者自三个方面对其相互关系进行阐述。

（一）农村养老保障制度的缺位是农村老年贫困的影响因素

造成农村老年贫困的因素是多元的，这点从其概念理解上可以看出，经济发展、自身因素、制度因素等都对农村老年贫困产生影响，而农村养老保障制度是制度影响因素中较为重要的因素之一。首先，社会养老保障制度责任缺位影响农村老年人生活质量。我国政府一直致力于社会养老保障制度的建设，先后建立起农村低保政策、农村五保供养制度、新农合、新农保等制度，力图解决农村养老问题，但是这些制度在执行过程中都产生了一些问题，影响其效用发挥，表现为以下几点：其一，覆盖面低问题，社会养老保障制度仅是对部分农村老人，大部分农民被排除在农村社会养老保障制度之外，虽然2009年开始试点的新农保力图克服这一问题，但是新农保的推行也要历经一个时段，短期内完成全国推广难度较大；其二，财政支持不到位，我国现行的农村养老保障明确了政府的财政补贴机制，发挥公共财政的作用，但是很长时间以来，在政府财力不足论的影响下，政府的财政支持是缺位的，导致农村养老保障制度运行的资金问题严重；其三，保障水平低，长期政府财政缺位的存在以及农村经济发展水平低等因素的影响使得我国农村养老保障水平相对较低。由此可见，我国农村社会养老保障制度运行的不健康运行影响了其效用的发挥，农村老年人的生活缺乏保障安全，影响农村老年人的生活质量，在一定程度上导致农村老年贫困。其次，家庭养老功能的弱化影响农村老年贫困的形成。家庭养老在农村社会中一直是最主要的养老方式，给予老年人经济支持、情感支持、照料支持等，然而近年来，家庭日益小型化、人口老龄化趋势的增强、年轻人外出务工等造成家庭养老功能的弱化，此外，由于子女不尽孝道或经济贫困造成的赡养水平低也是导致农村老年贫困的因素之一。

（二）农村养老保障制度缓解农村老年贫困的责任分析

农村养老保障制度承担着缓解农村老年贫困的责任。首先，从社会政策理论角度出发，社会政策的基本目标是克服贫困，并逐渐消除社会排斥。社会政策的制定某种程度上是为弱势群体提供制度性支持，解决弱势群体存在的问题。农村老年贫困群体是生理性弱势群体和社会性弱势群体的综合体，不仅具备年龄高的生理弱势，同时具备贫困的社会性弱势。农村老年贫困群体弱势条件的存在使得社会权利分配不均，占有的社会资源及权利相对较少，受到严格的资源约束，从而导致对农村老年贫困群体的社会排斥现象的产生，老年贫困群体被排斥在社会正常生活和社会福利制度之外，正常的公民权利受到限制和影响，影响社会公平