试论公开招标是PPP项目实施的有效途径-国家体育场鸟巢案例

PPP模式在国家体育场（鸟巢）项目的应用分析——试论公开招

标是PPP项目实施的有效途径

2015-03-03

引言

随着国务院《关于投资体制改革的决定》、《关于加强城市基础设施建设的意见》及《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》等文件颁布实施，我国市政公用事业改革进一步深化。当前我国在城镇化建设、化解地方融资平台债务风险、改进政府公共服务、提高资金社会效率等方面存在诸多问题，推广PPP模式尤为重要。

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：在自然垄断行业实行政企分开，特许经营改革；允许社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施投资、建设、运营；推广政府购买服务；大力发展混合制经济。国务院已推出80个PPP示范项目，面向社会公开招标，鼓励社会资本，以合资、独资、特许经营等方式参与，要求把这80个PPP项目建成社会资本参与的样板工程；指出各地政府要积极筹备更多的PPP项目。在财政部召开的全国PPP专题会上，财政部对PPP作了系统部署，财政部作为PPP的第一责任部门，正大力推广PPP。

国信招标集团作为国内大型咨询服务机构和招标代理企业，自2006年起连续八年获得“中国招标代理机构十强”第一名。集团业务涵盖各行各业，业绩居业界首位，仅PPP项目就完成了200余项。其中，国家体育场（鸟巢）是我国首个采取公开招标的PPP项目，也是我国相当成功的大型PPP项目案例，目前正向全国推广。国信招标集团作为该项目的总顾问单位，牵头组织该项目的融资顾问、财务顾问、法律顾问及招标代理。

本文结合国家体育场（鸟巢）PPP项目，就当前推广PPP模式的意义及如何应用进行研究探讨。

一、城镇化面临的问题

党的十八届三中全会《决定》要求：坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。中共中央、国务院于2014年3月印发《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》指出，走中国特色新型城镇化道路，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。但是，新型城镇化需要大量资金投入，而已形成的大量地方债务风险也亟须化解。

1.地方债的形成

《中华人民共和国预算法》已于2014年8月31日修订，并将于2015年1月1日开始施行。修订后的《预算法》稍微放开了地方政府举债的限制，规定“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”，“除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”。而在此以前，依据自1995年开始实施的《预算法》，地方政府各级预算不列赤字。为了进行地方建设，在经济高速发展的十年时间里，地方政府通过组建各类地方融资平台筹集资金，形成了大量的地方政府债。具体原因如下：

一是地方财力严重不足。由于地方财政过分依赖土地，一方面房地产调控带来财政减收；另一方面保障和改善民生，尤其是新农村建设、教育、医疗、社保等刚性支出持续攀升，财政收支矛盾非常突出。地方政府在不同程度上不顾自身偿债能力，举债度日。

二是计划经济观念影响。长期计划经济影响，许多领导干部思想仍停留在“计划经济为主、市场经济为辅”阶段，对于政府指导干预经济运行细节情有独钟，频繁使用宏观调控手段及财政力量对经济运行进行干预，破坏了市场规律，造成了严重依赖投资拉动经济的畸形发展模式。同时，误解公有制为主导，认为“公有制为主导”就是一切归国有、一切归政府所有，融资平台和银行都是公有。政

府认为“不怕还不了”；银行认为“不怕政府不还”。尤其是2008年实行经济刺激计划后，由于取消了贷款数额限制，银行争抢政府项目，造成相当部分银行信贷资金“财政化”。

三是地主情结深厚。中国几千年的农业社会，地主情结根深蒂固。表现在个人上，重积累、轻享受，省吃节用、买田置地、建楼盖房；表现在政府上，重投资、轻消费，经济发展依赖投资拉动而不是消费增长，为了建设不惜到处举债。

四是监管缺位。分税制改革后，中央财政大量资金通过专项转移支付划拨地方，出现了配套资金“相互钓鱼”现象，地方为了拿到中央专项转移支付资金，申报项目时承诺无法承担的配套资金，只能靠举债配套。

此外，以GDP为核心的干部考核制度，催生了许多地方领导干部扭曲的“政绩观”，“前人借钱后人还债”导致各级地方政府普遍负债。

2．城镇化建设的紧迫性

当前我国实际城镇化率并不高，由于软件硬件配套不完善，名义上是超过50%，实际上只有40%。2020年要达到中央要求的60%，由此带来的投资需求将超过40万亿元。加上目前已形成了大量的地方债，旧债要还，新债要举，资金缺口非常大。

亚行、世行一直倡导PPP模式，中央层面正在加速PPP模式立法进程，国家发展改革委报请国务院推出80个PPP示范项目，财政部正大力推动PPP模式，地方政府对PPP更是高度关注，北京、上海、天津、浙江、福建等多个省市正在调研筹备PPP项目。因此，PPP模式未来大有可为。

二、推广PPP模式的意义

党的十八届三中全会指出：推进城市建设管理创新，建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。当前，创新城镇化投融资体制，大力推广PPP模式，具有十分重要的意义。

1．PPP涵义

PPP即英文“Public Private Partnership”的缩写，译为“公共私营合作制”。

PPP模式通常被定义为政府公共部门与私人企业组织之间，为合作建设城市基础设施项目或者为提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系。广义的PPP 包括BOT、BOO、TOT、PFI等模式，PPP的核心是收益和风险的兼顾，即收益和风险共担，缺一不可。狭义的PPP模式通常是指政府与私人部门组成特殊目的机构(SPV)，引入社会资本，共同设计开发，共同承担风险，全过程合作，期满后再移交给政府的公共服务开发运营方式。

2.PPP在全球应用

PPP最早在19世纪的西方铁路建设中以特许权形式出现。20世纪90年代，PPP被发达经济和新兴经济体大量用于交通运输、医疗、通信、能源、水务、固废等领域。2008年美国次贷危机中，美国财长盖特纳提出利用PPP机制来清除金融机构有毒资产的方案，节约了财政救助成本。

3．PPP在我国发展

我国广义上的PPP模式原以BOT、BOO、TOT等居多，1984年香港合和实业在深圳投资建设了沙角B电厂项目,是我国首家BOT项目，1995年广西来宾电厂二期工程是我国引进BOT方式的里程碑。目前，BOT 方式在污水处理、垃圾处理、燃气设施、高速公路和道路桥梁等市政公用领域广泛应用。

2002年启动的国家体育场（鸟巢）PPP项目，是我国首个采取公开招标的典型的狭义上的PPP 项目。政府通过资产存量转让（TOT）吸引社会资本、收益共享共担风险的项目也具有PPP特征，如国信招标集团负责组织实施的“双汇集团国有股权转让”、“天津市北水业国有股权转让”、“虎门大桥10%股权转让”等项目，引进了资金、技术和管理，实现了公私合营。目前国内规模最大、环保标准最高的北京鲁家山生活垃圾焚烧发电项目，也按照PPP模式运作。

4．推广PPP意义

采用PPP模式加快城镇化建设，对我国全面建成小康社会、推进社会主义现代化具有重大意义。PPP模式能解决资金短缺、有效转移风险、提高服务效率、控制预算成本，推动政府职能转变。